作者：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院 趙世萍

推進(jìn)垃圾分類(lèi)處理，是落實(shí)綠色發(fā)展理念的必然選擇，也是打贏(yíng)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要環(huán)節(jié)。黨和政府高度重視垃圾分類(lèi)工作，黨的十九屆四中全會(huì)提出“普遍實(shí)行垃圾分類(lèi)和資源化利用制度”，對(duì)垃圾分類(lèi)管理提出了新的、更高的要求。

垃圾分類(lèi)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，即從源頭到末端、從生產(chǎn)到消費(fèi)的全過(guò)程。生活垃圾處理包括了前端的分類(lèi)、中端的收集、運(yùn)輸和末端的處置，末端的處置方式?jīng)Q定了前端的分類(lèi)方式，而前端的分類(lèi)結(jié)果又直接影響著末端的處置效果，其環(huán)環(huán)相扣、步步相連，因此需要建立系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制。

我國(guó)生活垃圾分類(lèi)管理系統(tǒng)性不足

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)逐步開(kāi)始了生活垃圾分類(lèi)的探索與嘗試。在近20年的時(shí)間里，雖然許多重點(diǎn)城市先后出臺(tái)了垃圾分類(lèi)治理政策，且輔以各種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，也獲得了一些進(jìn)展，但是全國(guó)生活垃圾分類(lèi)總體上仍未取得實(shí)質(zhì)性突破。究其原因，是在生活垃圾分類(lèi)管理中沒(méi)有樹(shù)立系統(tǒng)思維，系統(tǒng)機(jī)制的缺失成為垃圾分類(lèi)的瓶頸，具體表現(xiàn)在：

一是法律體系不完善。目前，我國(guó)尚未形成完善的垃圾分類(lèi)法律體系。在實(shí)際操作中，生活垃圾源頭分類(lèi)環(huán)節(jié)主要以地方性法規(guī)條例為主，廢棄物回收再利用環(huán)節(jié)則以《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》和《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等為指導(dǎo)，尚未出臺(tái)具有針對(duì)性的法律文件?，F(xiàn)有國(guó)家層面的法律和地方性法規(guī)條例尚未充分將垃圾分類(lèi)管理從源頭到末端視為一個(gè)完整體系，導(dǎo)致立法目標(biāo)較為分散，影響實(shí)施效果。

二是管理體制不協(xié)調(diào)。垃圾分類(lèi)管理涉及發(fā)改、住建、生態(tài)環(huán)境、城管等多個(gè)政府職能部門(mén)，城管部門(mén)負(fù)責(zé)垃圾清運(yùn)處理，住建部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)排放監(jiān)管，發(fā)改部門(mén)負(fù)責(zé)審批。各部門(mén)都根據(jù)自身工作重點(diǎn)提出規(guī)劃，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，這些部門(mén)各自的職責(zé)內(nèi)涵界定尚不夠明確，同級(jí)政府部門(mén)之間存在著管理范圍重疊或管理領(lǐng)域真空等問(wèn)題，在履行職能的過(guò)程中，容易導(dǎo)致相互推諉或相互爭(zhēng)奪。

三是資金投入不匹配。我國(guó)垃圾分類(lèi)投入主要以政府為主，政府通過(guò)財(cái)政投入、財(cái)政補(bǔ)貼等各種方式為垃圾分類(lèi)提供資金支持?，F(xiàn)實(shí)中政府的資金投入主要用于硬件設(shè)施的配備，如發(fā)放垃圾袋、配置垃圾桶、建設(shè)垃圾中轉(zhuǎn)站、配備垃圾運(yùn)輸車(chē)、建設(shè)垃圾填埋和焚燒廠(chǎng)。但是在培養(yǎng)公眾垃圾分類(lèi)意識(shí)，強(qiáng)化以學(xué)校為核心的垃圾分類(lèi)教育等方面投入有限。公眾垃圾分類(lèi)意識(shí)薄弱，各種硬件設(shè)施并未發(fā)揮應(yīng)有的效力，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。

四是管理政策缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)。盡管我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了不少垃圾分類(lèi)的地方性法規(guī)文件，但是這些政策缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)。很多城市的垃圾分類(lèi)工作僅注重源頭分類(lèi)，源頭減量化政策較弱，中端收運(yùn)環(huán)節(jié)措施存在缺失，末端垃圾處置方式單一，無(wú)害化處理缺乏監(jiān)管，往往形成先分后混，邊處理邊污染的局面。

以系統(tǒng)思維構(gòu)建生活垃圾分類(lèi)體系

構(gòu)建垃圾分類(lèi)體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，筆者認(rèn)為需要從以下幾方面發(fā)力：

一是強(qiáng)化垃圾分類(lèi)頂層設(shè)計(jì)。以“減量化、資源化、無(wú)害化”為基本原則，引入生活垃圾分類(lèi)的目標(biāo)體系，全面推進(jìn)相關(guān)政策體系的頂層設(shè)計(jì)。加快建立符合我國(guó)國(guó)情的垃圾分類(lèi)法律法規(guī)體系，推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)管理的制度建設(shè)；加強(qiáng)考核評(píng)價(jià)，建立垃圾管理評(píng)價(jià)和責(zé)任追究制度；建立健全垃圾分類(lèi)的社會(huì)參與機(jī)制，加強(qiáng)素質(zhì)教育，將垃圾分類(lèi)納入國(guó)民教育體系。到2020年底，基本建立垃圾分類(lèi)相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣、可考核的生活垃圾分類(lèi)模式。

二是建立部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，應(yīng)合理界定中央與地方政府在垃圾分類(lèi)管理上的職責(zé)范圍，全國(guó)性的垃圾分類(lèi)治理規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和涉及范圍較廣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等由中央政府負(fù)責(zé)，地方政府負(fù)責(zé)本區(qū)域的垃圾治理問(wèn)題。其次，梳理政府部門(mén)之間的職責(zé)關(guān)系，如發(fā)改部門(mén)承擔(dān)決策職責(zé)，生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)制定標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行監(jiān)督，城市管理部門(mén)負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，住建部門(mén)負(fù)責(zé)硬件設(shè)施的配置。此外，還需要構(gòu)建跨部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制。在厘清部門(mén)職責(zé)邊界的基礎(chǔ)上，建立制度化、程序化的跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)調(diào)與互動(dòng)，以形成合力。對(duì)此，可以借鑒廣州市的組織管理經(jīng)驗(yàn)，建立生活垃圾分類(lèi)工作聯(lián)席會(huì)議制度。

三是加強(qiáng)各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)運(yùn)作。垃圾分類(lèi)需經(jīng)過(guò)源頭減量、分類(lèi)投放、分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸、分類(lèi)處置多個(gè)環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)相互影響，相互作用。在政策制定層面，要完善各項(xiàng)政策的配套措施，細(xì)化政策內(nèi)容，使其具有可操作性。注重政策間的協(xié)調(diào)配合，形成疊加效應(yīng)。在硬件設(shè)施配置上，要加快垃圾分類(lèi)設(shè)施和分類(lèi)后處理設(shè)施建設(shè)，注意不同處理階段設(shè)施的配套與銜接。同時(shí)，要實(shí)行垃圾分類(lèi)管理全過(guò)程監(jiān)控。整合相關(guān)系統(tǒng)功能，明確每個(gè)環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容、部門(mén)職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各環(huán)節(jié)的把控，推進(jìn)各部門(mén)的業(yè)務(wù)協(xié)同，運(yùn)用垃圾協(xié)同處置模式，促進(jìn)垃圾治理體系和治理能力的提升。

四是建立政府主導(dǎo)多方參與的機(jī)制。充分發(fā)揮政府引導(dǎo)和市場(chǎng)主體的雙重作用，積極探索建立社會(huì)資本參與機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入生活垃圾分類(lèi)處理領(lǐng)域。推進(jìn)垃圾回收、再生資源交易等平臺(tái)建設(shè)。強(qiáng)化學(xué)校教育機(jī)制，加大宣傳力度，培養(yǎng)公眾垃圾分類(lèi)意識(shí)。構(gòu)建完善的垃圾分類(lèi)公眾參與制度，拓展公眾參與的途徑。使政府、社會(huì)和公眾形成合力，共同實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量化、資源化、無(wú)害化的發(fā)展目標(biāo)。