一、 充分認(rèn)識(shí)PPP改革的現(xiàn)實(shí)意義

PPP作為一種市場(chǎng)化、社會(huì)化公共服務(wù)供給管理方式，是一次以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主、政府需求拉動(dòng)為輔的體制機(jī)制變革，旨在通過轉(zhuǎn)變政府職能，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，充分利用政府財(cái)政資源杠桿撬動(dòng)作用，激勵(lì)多種市場(chǎng)主體通過公平競(jìng)爭(zhēng)方式增加、優(yōu)化公共產(chǎn)品公共服務(wù)供給與管理，滿足人民群眾不斷提高的多樣化高品質(zhì)公共服務(wù)需求。

焦小平

PPP改革是在公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域切實(shí)落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革的決定》關(guān)于依法治國(guó)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)具體改革措施。在全面深化改革初期，它具有很強(qiáng)的引導(dǎo)性、牽引性和示范性，需要行政體制、財(cái)政體制和投融資體制等改革協(xié)同推進(jìn)。

首先，政府要轉(zhuǎn)變職能，從全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?、法治政府和高效政府。在厘清政府與市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上，凡是可以讓市場(chǎng)做的，放手讓市場(chǎng)主體在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府主要充當(dāng)市場(chǎng)規(guī)則制定牽頭人和監(jiān)管者的角色，依法用“三個(gè)清單”創(chuàng)新政府管理方式，激發(fā)釋放社會(huì)活力，引導(dǎo)大眾創(chuàng)新萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給利益鏈中的公眾、企業(yè)和政府合作共治共贏。

其次，要加快現(xiàn)代績(jī)效財(cái)政建設(shè)，把PPP項(xiàng)目支付機(jī)制與財(cái)政預(yù)算體制有效對(duì)接，建立一個(gè)規(guī)范、透明、可預(yù)期的投資回報(bào)機(jī)制，積極推進(jìn)信用政府建設(shè)。對(duì)政府而言，PPP是一種政府購(gòu)買服務(wù)行為，主要是一個(gè)財(cái)政問題，“少花錢、多辦事、辦好事”實(shí)現(xiàn)物有所值是政府首要目標(biāo)；對(duì)社會(huì)資本來講，PPP是一種中長(zhǎng)期、分次回收投資收益的有償商業(yè)服務(wù)，按合同約定獲取合理投資回報(bào)是社會(huì)資本的核心利益。政府把項(xiàng)目有償收費(fèi)權(quán)、政府支出責(zé)任、資產(chǎn)開發(fā)收益等公共財(cái)政資源統(tǒng)籌納入政府三年滾動(dòng)預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，是從機(jī)制上保障社會(huì)資本長(zhǎng)期有信心投資公共產(chǎn)品服務(wù)的關(guān)鍵。

第三，要加快以市場(chǎng)和效率為導(dǎo)向的投融資體制改革，既要發(fā)揮政府投資引導(dǎo)放大作用，又要通過市場(chǎng)機(jī)制提高政府投資的有效性。PPP打破了公共產(chǎn)品供給單一壟斷的“官辦官營(yíng)”局面，引進(jìn)“官督民營(yíng)”市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使政府投資管理關(guān)注點(diǎn)從重事前審批轉(zhuǎn)向最終服務(wù)的品質(zhì)和價(jià)格，從重項(xiàng)目建設(shè)轉(zhuǎn)向全生命周期供應(yīng)鏈的整體優(yōu)化，從重項(xiàng)目前期融資轉(zhuǎn)向項(xiàng)目產(chǎn)出和績(jī)效付費(fèi)。這種以結(jié)果為導(dǎo)向的權(quán)責(zé)對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)收益掛鉤的交易機(jī)制，從機(jī)制解決了以政府主導(dǎo)項(xiàng)目投融資體制下的超預(yù)算、豆腐渣、建用不銜接等老大難問題，政府把更多的精力放在規(guī)劃和行業(yè)監(jiān)管上，把融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等微觀管理環(huán)節(jié)交給更擅長(zhǎng)的市場(chǎng)去做。

二、 準(zhǔn)確把握PPP的新內(nèi)涵

在我國(guó)PPP并非新生事物，BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）、BOT等模式在20世紀(jì)90年代就進(jìn)入電力、交通、供水、環(huán)境治理等領(lǐng)域。如何按照中央全面深化改革的要求，充分利用市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)新公共服務(wù)供給管理體制，合理使用積極財(cái)政政策工具撬動(dòng)市場(chǎng)資源穩(wěn)增長(zhǎng)惠民生，是新一輪PPP改革核心要義所在。2013年按照黨中央國(guó)務(wù)院的部署，財(cái)政部負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)PPP改革工作，把PPP功能從僅作為政府一種市場(chǎng)化投融資手段擴(kuò)展為一種創(chuàng)新的市場(chǎng)化公共服務(wù)供給管理機(jī)制，對(duì)PPP改革賦予新的內(nèi)涵。

一是充分競(jìng)爭(zhēng)、平等合作、誠(chéng)信守約。政府要打破地域和所有制歧視，通過公平競(jìng)爭(zhēng)方式選擇最有能力的社會(huì)資本進(jìn)行平等合作，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，全面提高政府公共資源配置效率和質(zhì)量。

二是風(fēng)險(xiǎn)與收益掛鉤。按照收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控的優(yōu)化原則，建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分配管理架構(gòu)，社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、融資和運(yùn)營(yíng)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由雙方合理共擔(dān)。

三是實(shí)現(xiàn)全生命周期管理。建立從項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等全生命周期一體化管理模式，充分利用供應(yīng)鏈管理優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給管理長(zhǎng)期系統(tǒng)整體優(yōu)化。PPP不再是一時(shí)的華麗婚禮，而是一生一世的美滿婚姻。

四是建立以產(chǎn)出和績(jī)效結(jié)果為導(dǎo)向的付費(fèi)交易機(jī)制。把政府支出績(jī)效管理落到實(shí)處。

五是全過程透明公開管理。讓PPP項(xiàng)目在陽(yáng)光下運(yùn)行，保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，探索政府與社會(huì)利益相關(guān)方共治共管互動(dòng)治理方式。

三、 堅(jiān)定不移推進(jìn)PPP改革

經(jīng)過近3年探索推廣，PPP改革建設(shè)的制度架構(gòu)、組織建設(shè)和示范體系已初步建立，改革共識(shí)在社會(huì)各界廣泛形成，PPP已成為各地穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手。

在PPP改革的推進(jìn)中，政府觀念轉(zhuǎn)變不到位、項(xiàng)目落地率還不高、民營(yíng)資本參與比例偏低、能力建設(shè)仍待加強(qiáng)、市場(chǎng)環(huán)境有待完善等挑戰(zhàn)依然存在。我們要堅(jiān)定改革理念，按照“五大發(fā)展理念”的要求，進(jìn)一步通過深化完善法律制度體系、宣傳培訓(xùn)、建立PPP基金、信息公開披露、示范項(xiàng)目實(shí)施等舉措，提高民營(yíng)資本參與度，提高項(xiàng)目落地率，充分發(fā)揮示范項(xiàng)目就近示范、就近引導(dǎo)、就近教育的“燈塔”作用，探索一套可復(fù)制、可推廣、可放大的實(shí)施模式，建立一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范高效的公共服務(wù)PPP大市場(chǎng)。

（作者系財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心副主任）