作者：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院 王倩、儲成君

當(dāng)前及“十四五”期間，中國進(jìn)入新時代中國特色社會主義建設(shè)時期，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新形勢、新挑戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)既面臨難得的歷史機(jī)遇，也面臨更加突出的挑戰(zhàn)。

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實(shí)現(xiàn)總體改善，美麗中國建設(shè)提出了更高要求

2020年政府工作報告提出，三大攻堅戰(zhàn)取得關(guān)鍵進(jìn)展，生態(tài)環(huán)境總體改善。據(jù)《2019中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，2019年，細(xì)顆粒物（PM2.5）未達(dá)標(biāo)地級及以上城市年均濃度比2015年下降23.1%。達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類水體比例比2015年提升8.9個百分點(diǎn)，國控劣Ⅴ類斷面比例比2015年下降6.3個百分點(diǎn)，化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物污染物排放總量累計分別下降11.5%、11.9%、22.5%、16.3%。同時，綠色發(fā)展水平明顯提升，生態(tài)文明建設(shè)體制改革順利推進(jìn)，形成了一批有效方式方法，解決了一大批突出生態(tài)環(huán)境問題，全社會生態(tài)環(huán)保意識顯著增強(qiáng)。

面向未來一段時期的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，黨的十九大提出，到2035年生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。美麗中國既是社會主義現(xiàn)代化的詩意表達(dá)，同時具有深厚的哲學(xué)和科學(xué)含義，代表著人與自然在較高發(fā)展水平上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)是美麗中國基本建成的前提與重要特征。

當(dāng)前，我國社會的主要矛盾已經(jīng)變成了人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化，決定了既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。這是當(dāng)前及未來一段時期研判生態(tài)環(huán)境形勢的基本前提和總體要求。

“三個沒有根本改變”是當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的根本特征

近年來，雖然生態(tài)環(huán)境取得了明顯改善，但是生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，正如生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋在今年兩會上指出的“三個沒有根本改變”，這是當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)的根本特征。

一是以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、以公路貨運(yùn)為主的運(yùn)輸結(jié)構(gòu)沒有根本改變。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化是一個長期的過程，《2019年中國統(tǒng)計年鑒》顯示，2018年我國三次產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重為7.2：40.7：52.2，第二產(chǎn)業(yè)比重依舊偏高，與發(fā)達(dá)國家相比，我國第二產(chǎn)業(yè)比重是美國、歐盟、澳大利亞、日本的2.15、1.79、1.62、1.34倍。在能源結(jié)構(gòu)方面，2019年版《BP世界能源統(tǒng)計年鑒》顯示，我國是世界上最大的能源消費(fèi)國、煤炭消費(fèi)國以及金屬礦產(chǎn)消費(fèi)國，約占全球能源消費(fèi)量的24%，約占全球煤炭消費(fèi)量的50%?！吨袊茉窗l(fā)展報告2020》顯示，2019年我國煤炭消費(fèi)量占全國能源消費(fèi)總量的57.7%，占比超過一半以上；天然氣、水電、核電、風(fēng)電等清潔能源消費(fèi)量僅占能源消費(fèi)總量的23.4%。京津冀區(qū)域單位國土面積的煤炭消耗量是美國的40多倍。在運(yùn)輸結(jié)構(gòu)方面，我國運(yùn)輸結(jié)構(gòu)仍以公路貨運(yùn)為主，2019年約占74%。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，就單位運(yùn)量排放主要污染物數(shù)據(jù)相比，公路貨運(yùn)是鐵路貨運(yùn)的13倍。

二是環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)峻形勢沒有根本改變。生態(tài)環(huán)境部日前公布的《2019年全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量簡況》顯示，全國337個地級及以上城市細(xì)顆粒物濃度尚未達(dá)標(biāo)，我國環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)城市數(shù)量仍不足一半，其中京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市平均優(yōu)良天數(shù)比例僅為53.1%；七大流域中的五大流域（黃河、松花江、淮河、遼河和海河）為輕度污染，開展?fàn)I養(yǎng)狀態(tài)監(jiān)測的107個重要湖泊（水庫）中有28%的湖泊（水庫）處于輕度或中度富營養(yǎng)狀態(tài)；全國有32.6%的縣域面積生態(tài)質(zhì)量為較差和差。

三是生態(tài)環(huán)境事件多發(fā)頻發(fā)的高風(fēng)險態(tài)勢沒有根本改變。在制藥、化工、造紙等高風(fēng)險行業(yè)企業(yè)集聚的沿江、沿河、沿海區(qū)域，水環(huán)境受體敏感性高，突發(fā)水環(huán)境事件風(fēng)險突出。長江、黃河、珠江等重點(diǎn)流域，大量工業(yè)企業(yè)沿江河而建，特別是化工園區(qū)和重點(diǎn)化工企業(yè)環(huán)境風(fēng)險預(yù)警體系建設(shè)不完善，一旦發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，將對流域水環(huán)境造成嚴(yán)重影響，危及飲用水安全。環(huán)境風(fēng)險預(yù)警防控體系薄弱，重點(diǎn)流域、重要水源地環(huán)境風(fēng)險預(yù)警與防控體系尚不健全。安全生產(chǎn)事件引發(fā)的次生環(huán)境風(fēng)險事件也不容忽視。

未來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展給生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來的壓力不容忽視，生態(tài)環(huán)境保護(hù)需久久為功

從國家發(fā)展階段看，到2035年我國將整體進(jìn)入高收入國家行列，基本實(shí)現(xiàn)與社會主義現(xiàn)代化目標(biāo)相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，未來一段時期我國將處于協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、人民生活高品質(zhì)提升和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)的協(xié)同推進(jìn)時期。

一是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于從高速度向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)換期，全要素生產(chǎn)率有望提升，制約綠色發(fā)展方式形成的不利因素猶存且影響程度可能加大。由于GDP基數(shù)不斷變大，經(jīng)濟(jì)增速平穩(wěn)回落，2019年我國GDP同比增長6.1%，比上年回落0.6個百分點(diǎn)。受疫情影響，今年一季度我國GDP同比下降6.8%。世界銀行和國際貨幣基金組織（IMF）最新預(yù)測結(jié)果顯示，2020年全球GDP分別下降5.2%和3%，我國GDP仍分別增長1%和1.2%。“十四五”期間，經(jīng)濟(jì)增速回落一定程度上降低對資源環(huán)境的新增需求，減輕生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性負(fù)荷，但部分地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展和保護(hù)的難度加大，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和粗放發(fā)展存在路徑依賴，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視程度減弱、保護(hù)意愿下降、行動要求放松、投入力度減小的風(fēng)險有所增加。

二是產(chǎn)業(yè)、能源、交通等結(jié)構(gòu)調(diào)整仍將長期處于膠著期，持續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展仍需長期努力。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)測，主要工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量依然處于高位平臺期，鋼鐵、石化、火電等我國傳統(tǒng)重工業(yè)行業(yè)主要產(chǎn)品產(chǎn)量將在2020年左右進(jìn)入峰值，并保持5年-10年左右的峰值平臺期?！笆奈濉睍r期煤炭消費(fèi)總量仍將增加，能源消費(fèi)總量將達(dá)到56億-57億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。2019年鐵路貨運(yùn)量比重為9.2%，公路貨運(yùn)比重為73%，以公路貨運(yùn)為主的運(yùn)輸結(jié)構(gòu)沒有根本改變，機(jī)動車保有量仍將繼續(xù)增長。

三是科技革命加快推進(jìn)，科技治污的需求對新技術(shù)研發(fā)提出更高要求。“十四五”時期，我國有望進(jìn)入科技紅利期，以信息科技為核心的未來網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)、人工智能技術(shù)，無人工廠、無人車間、無人物流、無人售賣將逐步成為常態(tài)，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會就業(yè)、倉儲物流、用戶體驗(yàn)等產(chǎn)生革命性影響。以新能源科技為驅(qū)動的儲能釋能技術(shù)，以材料科技為支撐的制造技術(shù)革命，將全方位革新社會生產(chǎn)、生活、消費(fèi)等。這既有利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的清潔化、綠色化升級，從根本上改變環(huán)境污染特征，同時新技術(shù)、新業(yè)態(tài)也將給生態(tài)環(huán)境治理帶來新手段，有助于持續(xù)提升環(huán)境治理能力現(xiàn)代化水平。

四是隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展深化，社會結(jié)構(gòu)和群體訴求趨于多樣，優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給水平和需求將不斷提升。城鎮(zhèn)化仍將是高質(zhì)量發(fā)展的主要推力與標(biāo)志，中西部地區(qū)處于城鎮(zhèn)化加速時期，將是城鎮(zhèn)化主要動力板塊。“十四五”時期，我國60歲以上人口將達(dá)到3億人，超過20%，步入深度老齡化社會。我國人均GDP將達(dá)到1.3萬-1.4萬美元，中等收入群體接近總?cè)丝诘囊话?，網(wǎng)民數(shù)量超過10億人，總體進(jìn)入消費(fèi)型社會、網(wǎng)絡(luò)型社會。信息渠道增多，傳播方式和表達(dá)訴求方式跨入全民“微時代”，社會價值觀更趨多元化，社會治理認(rèn)同度正面臨挑戰(zhàn)。隨著生活方式改變和消費(fèi)升級，新技術(shù)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展應(yīng)用帶來新型生態(tài)環(huán)境問題，快遞包裝物、電子廢棄物、海洋微塑料等問題凸顯。

五是國家治理體系與治理能力管理體系、能力機(jī)制形成還需要較長磨合期，綠色發(fā)展機(jī)制還不完善。生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制改革頂層設(shè)計基本完成，相關(guān)文件已經(jīng)出臺，但距離各地區(qū)、各部門建立完善的機(jī)構(gòu)、強(qiáng)有力的人才隊伍，形成有效配套機(jī)制與能力，落實(shí)各項改革要求，實(shí)施有效管理，還需要一定時間。特別是新形勢新要求下，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板壓力較大，地方在整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊伍等工作中還有較大差距。

總體而言，我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于從高速度向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)換期，受疫情防控、中美經(jīng)貿(mào)摩擦等因素疊加影響，當(dāng)前和今后一段時期國內(nèi)外形勢極為復(fù)雜嚴(yán)峻。我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)入提質(zhì)發(fā)展階段，新舊動能加快轉(zhuǎn)換，經(jīng)濟(jì)增速、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)等發(fā)生重大變化。但由于“三個沒有根本改變”，生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的形勢依然嚴(yán)峻，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)要求更加迫切，生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍處于攻堅克難、負(fù)重前行的關(guān)鍵期。

“十四五”期間，應(yīng)堅定不移地堅持戰(zhàn)略思維、系統(tǒng)思維、底線思維，面向美麗中國建設(shè)目標(biāo)，穩(wěn)中求進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧。從強(qiáng)化綠色發(fā)展機(jī)制入手，以綠色發(fā)展為主線布局產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，不斷增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的內(nèi)生動力，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、人民生活高品質(zhì)提升、生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)。