作者:中國社會科學院副院長、習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員 蔡昉

提要:就業(yè)是民生之基,更是社會的穩(wěn)定器。中央提出“做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預期工作”要求,并把穩(wěn)就業(yè)作為“六穩(wěn)”之首,這標志著我們開啟了“積極就業(yè)政策3.0”的時代,也意味著按照堅持以人民為中心的發(fā)展思想,宏觀經(jīng)濟政策目標更加強調(diào)“保就業(yè)、穩(wěn)民生”。當前,中國經(jīng)濟處在充分就業(yè)的增長區(qū)間,不宜對宏觀經(jīng)濟采取大水漫灌式的強刺激措施,要繼續(xù)深化經(jīng)濟體制改革,織緊社會保障網(wǎng),實施升級版的積極就業(yè)政策,從而實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與擴大就業(yè)良性互動。

面對中國經(jīng)濟穩(wěn)中有進、穩(wěn)中有變、變中有憂的局面,中央經(jīng)濟工作會議要求,要全面正確把握宏觀政策、結構性政策、社會政策取向,確保經(jīng)濟運行在合理區(qū)間。中央提出“穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預期”,是當前我們做好經(jīng)濟工作、保障穩(wěn)定的重要方面和主要內(nèi)容?！傲€(wěn)”的順序安排與時俱進,具有深刻的政策含義?？傮w而言,“六穩(wěn)”中雖然沒有“穩(wěn)增長”的直接表述,但是,在穩(wěn)就業(yè)這個民生底線和穩(wěn)金融這個防范系統(tǒng)性風險底線之后,其余“四穩(wěn)”都是穩(wěn)增長的內(nèi)容。因此,把就業(yè)放在“六穩(wěn)”之首,意味著按照堅持以人民為中心的發(fā)展思想,宏觀經(jīng)濟政策目標更加強調(diào)“保就業(yè)、穩(wěn)民生”。

積極就業(yè)政策3.0

通過對積極就業(yè)政策在政策工具箱中位置的調(diào)整,即把實現(xiàn)充分就業(yè)的目標以及勞動力市場各類信號納入宏觀經(jīng)濟政策抉擇中予以考量,積極就業(yè)政策才可能真正落實,宏觀經(jīng)濟政策目標才更加清晰且可操作

至少在20世紀90年代中期以前,我國勞動力轉移配置的市場化程度較低,宏觀經(jīng)濟政策調(diào)控目標中沒有明確的就業(yè)要求。自經(jīng)歷了20世紀后期就業(yè)沖擊和勞動力市場改革后,中央于21世紀初確立了積極就業(yè)政策,黨的十六大報告提出實行促進就業(yè)的長期戰(zhàn)略和政策,將促進經(jīng)濟增長、增加就業(yè)、穩(wěn)定物價和保持國際收支平衡列為宏觀調(diào)控主要目標。此為“積極就業(yè)政策1.0”。2008年前后,為應對國際金融危機,我們提出更加積極的就業(yè)政策,黨的十八大提出實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策,政策內(nèi)容更加充實。此為“積極就業(yè)政策2.0”。

為了從理念上更能強調(diào)保障民生的重要性以及解決好就業(yè)問題在其中的突出位置,在中央文件以及各種重要政策表述中,一直都是把確立和實現(xiàn)就業(yè)目標作為一項民生保障的要求,歸入社會政策的范疇。如果說在政策表達中這樣處理有利于提高就業(yè)政策優(yōu)先地位的話,在政策實施層面未能把就業(yè)政策納入宏觀經(jīng)濟政策體系中,則會導致穩(wěn)定就業(yè)的要求在政策工具箱中的位置不恰當,也就造成穩(wěn)定就業(yè)的措施難以同貨幣政策和財政政策等宏觀經(jīng)濟政策有效銜接,就業(yè)目標的優(yōu)先序也容易在政策實施中被忽略。

以2018年7月31日中共中央政治局召開會議提出“做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預期工作”要求,并把穩(wěn)就業(yè)作為“六穩(wěn)”之首為標志,開啟了“積極就業(yè)政策3.0”的時代。這樣,通過對積極就業(yè)政策在政策工具箱中位置的調(diào)整,即把實現(xiàn)充分就業(yè)的目標以及勞動力市場各類信號納入宏觀經(jīng)濟政策抉擇中予以考量、決策和執(zhí)行,積極就業(yè)政策才可能真正落實,宏觀經(jīng)濟政策目標和底線才更加清晰且可操作,民生得到更好的保障。

認識就業(yè)指標及現(xiàn)狀

通過對相關指標的分析,可以看到,目前中國經(jīng)濟增長可以滿足充分就業(yè)的要求,因而仍然處于合理區(qū)間,無需急于出臺強刺激性的宏觀經(jīng)濟政策措施

最重要的勞動力市場指標是失業(yè)率。長期以來,我國統(tǒng)計發(fā)布城鎮(zhèn)登記失業(yè)率數(shù)據(jù),但是,該數(shù)字長期穩(wěn)定在4%左右,變動幅度極其微小,也意味著其對勞動力市場變化不敏感。由此我們可以將其視為不受周期性因素影響的自然失業(yè)率,即結構性失業(yè)率和摩擦性失業(yè)率之和。至于國際勞工組織建議的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率,在20世紀90年代末和21世紀初經(jīng)歷過大幅攀升之后逐漸得到改善,自2008年之后穩(wěn)定在5%上下的水平。

在積極就業(yè)政策1.0版和2.0版的執(zhí)行中,之所以對勞動力市場沖擊作出及時反應的政策手段,始終未能在宏觀經(jīng)濟政策工具箱中得到充分體現(xiàn),一個關鍵的制約就是失業(yè)率等勞動力市場信息不健全,有時還難以解釋。通過準確理解城鎮(zhèn)登記失業(yè)率與城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率,并通過這兩個指標及其關系認識當前中國的勞動力市場狀況,我們可以看到,第一,中國勞動力市場已經(jīng)具備了典型的指引性指標,以及據(jù)此作出反應的勞動力市場行為,都為宏觀經(jīng)濟政策決策創(chuàng)造了條件。第二,迄今為止中國經(jīng)濟處于充分就業(yè)狀態(tài),尚無需出臺大水漫灌式的刺激性宏觀經(jīng)濟政策措施。

在具有勞動力剩余特征的二元經(jīng)濟發(fā)展時期,我國城鎮(zhèn)勞動力市場遭遇的最大的也是最后一次沖擊,始于20世紀90年代中期,其影響延續(xù)此后大約10年。在21世紀第一個10年中,隨著勞動力供求關系發(fā)生了根本性逆轉,二元經(jīng)濟發(fā)展特征逐漸式微,中國經(jīng)濟進入了全新的發(fā)展階段。在2008年前后,一系列經(jīng)濟發(fā)展指標和勞動力市場指標如失業(yè)率等,不僅發(fā)生了數(shù)量上的變化,也發(fā)生了性質(zhì)上的變化。

直接觀察和計量估計都表明,至少在2008年之前,4%左右的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率總體處在自然失業(yè)率水平上,因而,較高的調(diào)查失業(yè)率與相當于登記失業(yè)率水平的自然失業(yè)率之間的差,則是對宏觀經(jīng)濟更為敏感的周期性失業(yè)率。并且,由于農(nóng)民工不能享受城市的失業(yè)保險,一方面無力承受在城鎮(zhèn)處于失業(yè)狀態(tài),另一方面可以依托承包地(農(nóng)業(yè))這個剩余勞動力蓄水池,由此,他們一旦離開工作崗位通常會返鄉(xiāng)務農(nóng),所以他們的勞動力市場狀況既不影響自然失業(yè)率,也不影響周期性失業(yè)率。而當時城鎮(zhèn)戶籍人口的就業(yè)常常受到政策保護,積極就業(yè)政策也取得了較好效果,所以,除了就業(yè)沖擊最嚴重的2000年前后,周期性失業(yè)率并不敏感。

然而,如今情況發(fā)生了變化。由于農(nóng)業(yè)中勞動力長期短缺,近年來農(nóng)業(yè)機械替代勞動力的進程非?？?農(nóng)業(yè)在一定程度上已經(jīng)不再承擔剩余勞動力蓄水池的功能;而且,新一代農(nóng)民工大多沒有務農(nóng)經(jīng)歷和經(jīng)驗,也沒有務農(nóng)預期和意愿,同時,現(xiàn)在農(nóng)村家庭的收入狀況也使他們能夠承受短期不就業(yè),因此,即便遭遇城鎮(zhèn)就業(yè)困難,他們中很多人也不會返鄉(xiāng)。同時,由于持續(xù)處于勞動力短缺狀態(tài),就業(yè)市場強勁,農(nóng)民工工資提高也傾向于提高自然失業(yè)率。這樣,農(nóng)民工的勞動力市場狀況已經(jīng)開始影響自然失業(yè)率以及周期性失業(yè)率。此外,更多的城鎮(zhèn)戶籍人口處于靈活就業(yè)狀態(tài),遭遇自然失業(yè)和周期性失業(yè)的概率都增大了。

由于2008年以來調(diào)查失業(yè)率即保持在5%左右,按照自然失業(yè)率的定義(即不直接受宏觀經(jīng)濟周期性影響而相對穩(wěn)定的失業(yè)率),如今我們可以把5%的失業(yè)率水平看作是自然失業(yè)率。以此為基準,目前的經(jīng)濟增長可以滿足充分就業(yè)的要求,因而仍然處于合理區(qū)間,無需急于出臺強刺激性的宏觀經(jīng)濟政策措施。如果一旦經(jīng)濟增長速度低于潛在增長率,則會發(fā)生周期性失業(yè)現(xiàn)象,即調(diào)查失業(yè)率顯著高于5%。那時,便是使出刺激性宏觀經(jīng)濟政策工具的時機了。

就業(yè)優(yōu)先的政策協(xié)調(diào)

充實和調(diào)整宏觀經(jīng)濟政策工具箱,既是一項需要置于重要優(yōu)先序的任務,也是一項艱巨的改革任務,要立足深化經(jīng)濟體制改革、織緊社會保障網(wǎng)、實施升級版的積極就業(yè)政策等方面,予以積極推進

雖然近年來中國經(jīng)濟面臨較大下行壓力,但是,迄今為止中國GDP增長率與潛在增長能力是相適應的。對勞動力市場狀況的觀察,也顯示中國經(jīng)濟處在充分就業(yè)的增長區(qū)間。這意味著,目前不宜對宏觀經(jīng)濟采取大水漫灌式的強刺激措施。與此同時,中國經(jīng)濟由高速增長階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段,還面臨著國際國內(nèi)復雜局面造成的不確定性。一方面,面對著可能發(fā)生的外部需求側沖擊,另一方面,供給側潛在增長率仍有巨大的提高潛力。因此,充實和調(diào)整宏觀經(jīng)濟政策工具箱,在當前是一項需要置于重要優(yōu)先序的任務,惟此才能未雨綢繆,做好充分的政策儲備和應對準備。充實和調(diào)整政策工具箱,本身也是一項艱巨的改革任務,應該立足于達到以下目標,予以積極推進。

首先,圍繞能夠改善生產(chǎn)要素供給和配置從而提高潛在增長率的方面,繼續(xù)深化經(jīng)濟體制改革,特別是推進供給側結構性改革。至于諸多在供給側和需求側都具有促進和穩(wěn)定經(jīng)濟增長效果的改革領域,因其能夠創(chuàng)造真金白銀和立竿見影的改革紅利,應該在改革時間表上得到優(yōu)先安排,以緊迫的節(jié)奏加快推進。比如,加快戶籍制度改革,推進農(nóng)民工市民化,既有助于穩(wěn)定勞動力供給和提高資源配置效率,又能夠擴大消費需求和平衡需求結構。又如,圍繞減稅降費進行改革,既能減輕企業(yè)負擔,又有助于改善經(jīng)營環(huán)境、提振投資者和經(jīng)營者信心。從這個出發(fā)點看,提高納稅的便利性也應該是減稅降費改革的一個重要內(nèi)容,符合深入推進“放管服”改革的方向,可以取得改善營商環(huán)境的效果。

其次,堅持民生導向,推進收入分配制度改革,織緊社會保障網(wǎng),實現(xiàn)社會政策托底。這既可以為推進供給側結構性改革保駕護航,也是應對經(jīng)濟下行壓力的未雨綢繆之舉。黨的十八大以來,我國在民生領域取得了新的更大的進展。但是,這個領域仍然存在諸多短板需要加快補齊,最緊迫的莫過于加大政策實施力度,縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、戶籍身份之間和就業(yè)性質(zhì)之間的基本公共服務差異。而且,在資源有限的條件下,以基本公共服務均等化為突破口提高社會政策托底水平,可以取得綱舉目張的效果。

最后,實施升級版的積極就業(yè)政策,完善勞動力市場指標的統(tǒng)計、采集和分析,為宏觀經(jīng)濟政策取向提供更加可靠的依據(jù)。應把積極就業(yè)政策納入宏觀經(jīng)濟政策工具箱,把失業(yè)率穩(wěn)定在自然失業(yè)水平上,守住充分就業(yè)這個經(jīng)濟增長速度底線。政策工具箱中社會政策托底措施充實有效,也是守住民生底線的關鍵。同時,實施積極就業(yè)政策3.0,還有更加積極進取的任務。把實際失業(yè)率穩(wěn)定在自然失業(yè)水平上,固然滿足了充分就業(yè)的目標,但是,自然失業(yè)率也不是一成不變的。通過改善技能培訓和職介服務效率、擴大公共就業(yè)服務覆蓋面,可以顯著提高勞動力市場的匹配水平,降低自然失業(yè)率本身。