作者:上海市政協(xié)常委、上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所副所長 殷嘯虎

全面推進(jìn)依法治國,必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國全過程和各個方面,堅定不移走中國特色社會主義法治道路。具體來看,黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo),主要通過三個方面的功能體現(xiàn)出來。

一是主導(dǎo)引領(lǐng)功能。

中國的法治建設(shè)進(jìn)程,是由黨決策和主導(dǎo)的。黨的十五大報告首次提出“依法治國,建設(shè)社會主義法治國家”,強(qiáng)調(diào)依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略,是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要,是社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志,是國家長治久安的重要保障。根據(jù)黨中央的建議,1999年憲法修正案在憲法第5條增加了“中華人民共和國實(shí)行依法治國,建設(shè)社會主義法治國家”。在其后歷次黨代會報告中,都對依法治國的進(jìn)程作出了總體規(guī)劃。黨的十六大提出,發(fā)展社會主義民主政治,最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來。黨的十七大明確依法治國是社會主義民主政治的基本要求,強(qiáng)調(diào)要全面落實(shí)依法治國基本方略,加快建設(shè)社會主義法治國家。黨的十八大指出,要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。黨的十八屆四中全會專門作出了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》,對社會主義法治國家建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計,明確了建設(shè)社會主義法治國家的性質(zhì)、方向、道路、抓手等關(guān)鍵性問題。

在黨的主導(dǎo)和引領(lǐng)之下,中國的法治建設(shè)取得了舉世矚目的成就。黨的十九大報告提出成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組,加強(qiáng)對法治中國建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),也正是基于這一功能的實(shí)現(xiàn)。因此,堅持黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo),應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識這種主導(dǎo)引領(lǐng)功能的重要意義。

從中國法治建設(shè)的實(shí)踐而言,實(shí)現(xiàn)黨對依法治國的主導(dǎo)和引領(lǐng),首要的是堅持黨總攬全局,統(tǒng)籌依法治國各個領(lǐng)域的工作,確保黨的主張貫徹到依法治國全過程和各個方面。這個總攬全局、牽引各方面的總的抓手,就是建設(shè)中國特色社會主義法治體系。這個法治體系的基本內(nèi)容是兩個“形成”:一是形成國家法體系,包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系。另一個是形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。顯然,這一目標(biāo)只能在黨的主導(dǎo)和引領(lǐng)之下才能實(shí)現(xiàn)。

此外,還要實(shí)現(xiàn)黨對依法治國實(shí)施步驟的主導(dǎo)和引領(lǐng)。全面依法治國是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,不能一蹴而就,而應(yīng)分階段、分步驟進(jìn)行。從法治實(shí)施的內(nèi)容來看,也是應(yīng)當(dāng)圍繞黨的大政方針和總體決策不斷推進(jìn)。例如,當(dāng)代中國法治實(shí)施,要樹立憲法權(quán)威,健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度。在這方面,黨的十八屆四中全會明確提出“堅持依法治國首先要堅持依憲治國,堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”,并且要求“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度,健全憲法解釋程序機(jī)制”;黨的十九大報告進(jìn)一步提出“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督,推進(jìn)合憲性審查工作,維護(hù)憲法權(quán)威”。通過有計劃、有步驟地推進(jìn),引領(lǐng)和規(guī)范憲法和法律的實(shí)施工作。

二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。

依法治國是一項(xiàng)全局性工作,需要靠黨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)來加以推進(jìn)。從總體上看,這種統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能主要體現(xiàn)在以下三個方面:

對依法治國工作布局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建設(shè)社會主義法治國家的整體工作布局,要求統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩個層面的工作:一個是堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),另一個是堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。就前者而言,依法治國、依法執(zhí)政、依法行政是一個有機(jī)聯(lián)系的整體,依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略,依法執(zhí)政是新的歷史條件下我們黨執(zhí)政的基本方式,依法行政是法治狀態(tài)下政府行為的基本原則和基本方式。三者具有內(nèi)涵的統(tǒng)一性、目標(biāo)的一致性、成效的相關(guān)性,必須彼此協(xié)調(diào)、共同推進(jìn)、形成合力。就后者而言,法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)相互聯(lián)系、內(nèi)在統(tǒng)一,是法治建設(shè)的“三大支柱”。三者相輔相成,缺少任何一個方面,全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)就無法實(shí)現(xiàn)。這就需要執(zhí)政黨在全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程中,將法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃、同步實(shí)施、一體建設(shè)。為此,黨的十九大報告在談到堅持全面依法治國時明確指出,堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。

對依法治國具體實(shí)踐的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。依法治國實(shí)踐主要涉及科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、嚴(yán)格守法四個方面的工作,黨的十九大報告對如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)這些方面的工作提出了具體要求。在科學(xué)立法方面,要以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治;在嚴(yán)格執(zhí)法方面,要建設(shè)法治政府,推進(jìn)依法行政,嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法;在公正司法方面,要深化司法體制綜合配套改革,全面落實(shí)司法責(zé)任制;在全民守法方面,要加大全民普法力度,建設(shè)社會主義法治文化,樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。同時,還特別強(qiáng)調(diào):各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學(xué)法守法用法,任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權(quán),絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法。

對依法治國推進(jìn)路徑和規(guī)范的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),即要堅持依法治國和以德治國相結(jié)合。習(xí)近平總書記指出,法律是成文的道德,道德是內(nèi)心的法律,法律和道德都具有規(guī)范社會行為、維護(hù)社會秩序的作用。治理國家、治理社會必須一手抓法治、一手抓德治,既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用,又重視發(fā)揮道德的教化作用,實(shí)現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。在推進(jìn)依法治國過程中,必須大力弘揚(yáng)社會主義核心價值觀,弘揚(yáng)中華傳統(tǒng)美德,培育社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德,提高全民族思想道德水平,為依法治國創(chuàng)造良好人文環(huán)境。

三是支持保障功能。

堅持黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo),并不是說黨包辦甚至直接干預(yù)法治建設(shè)領(lǐng)域的各項(xiàng)工作,而是在主導(dǎo)引領(lǐng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上,支持和保證各個方面依法有序開展工作、履行職責(zé)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),不是一句空的口號,必須具體體現(xiàn)在黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法上。

就領(lǐng)導(dǎo)立法而言,黨的政策是國家法律的先導(dǎo)和指引。黨領(lǐng)導(dǎo)立法,就是根據(jù)黨和國家大局、人民意愿提出立法建議,立人民需要的法。要健全立法工作機(jī)制和程序,引導(dǎo)立法機(jī)關(guān)把握立法方向、突出立法重點(diǎn),使所立法律更加務(wù)實(shí)管用有效,突出黨的工作中心,以良法促善治。

就保證執(zhí)法而言,就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政工作體制,深化政治立場、民主意識、法治觀念教育,使執(zhí)法者在思想上行動上同憲法法律保持一致。

就支持司法而言,就是要確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán),確保人民在每一個司法案件中都感受到公平正義。

就帶頭守法而言,就是各級黨組織和黨員干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭弘揚(yáng)社會主義法治精神,堅持依憲治國、依憲執(zhí)政,引導(dǎo)全社會信仰法治。要以嚴(yán)格的黨規(guī)黨法管黨治黨,使全體黨員都成為全社會守法的表率。要保持對憲法法律的忠誠之心、敬畏之心,在任何時候都不能觸碰法律紅線、不得逾越法律底線。自覺在憲法法律范圍內(nèi)活動,充分發(fā)揮好黨在依法治國中的政治核心作用和先鋒模范作用。