政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)是政府與社會(huì)攜手開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共服務(wù)的一種治理創(chuàng)新。歐美的政府與社會(huì)資本合作模式主要有兩種:一種是BOT(建造—運(yùn)營—移交)模式,引入私人資本建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù),由消費(fèi)者支付費(fèi)用,解決政府資金短缺問題;另一種是PFI(私人融資計(jì)劃)模式,政府招標(biāo)私人資本建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù),由政府用公共支出買單,重在提高政府支出效率。近年來,政府與社會(huì)資本合作模式在我國得到廣泛應(yīng)用。但隨著其深入發(fā)展,外來理論已經(jīng)越來越難以解釋和指導(dǎo)我國的生動(dòng)實(shí)踐,西方傳統(tǒng)模式在我國出現(xiàn)了水土不服。為解決這一問題,我國對(duì)政府與社會(huì)資本合作模式進(jìn)行了復(fù)合創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)了對(duì)西方模式的超越。

實(shí)現(xiàn)了實(shí)施對(duì)象的超越?；A(chǔ)設(shè)施以及相關(guān)公共服務(wù)可分為三類:一是經(jīng)濟(jì)型,如道路交通、市政工程等;二是社會(huì)型,如養(yǎng)老、教育、文化等;三是環(huán)境型,如污染治理、生態(tài)建設(shè)等。西方的政府與社會(huì)資本合作模式通常以單個(gè)項(xiàng)目為主:BOT模式多見于消費(fèi)者付費(fèi)的經(jīng)濟(jì)型項(xiàng)目,PFI模式多見于政府付費(fèi)或補(bǔ)貼的社會(huì)型和環(huán)境型項(xiàng)目。與之相比,我國的政府與社會(huì)資本合作通常是涉及多個(gè)領(lǐng)域的綜合項(xiàng)目,如特色小鎮(zhèn)建設(shè)就是經(jīng)濟(jì)型項(xiàng)目和社會(huì)型項(xiàng)目的結(jié)合。即使是以某一方面為主導(dǎo)的項(xiàng)目,也常與其他基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)捆綁起來開展。例如,北京一些地鐵站在建設(shè)中將傳統(tǒng)的交通建設(shè)與棚戶區(qū)改造有機(jī)結(jié)合,既優(yōu)化了周邊環(huán)境,又實(shí)現(xiàn)了軌道交通、機(jī)動(dòng)車交通和人行交通的合理配置。我國的政府與社會(huì)資本合作模式的優(yōu)點(diǎn)在于可以避免社會(huì)資本過多關(guān)注經(jīng)濟(jì)型項(xiàng)目、忽視社會(huì)型和環(huán)境型項(xiàng)目;相關(guān)的項(xiàng)目評(píng)估也已逐步超越單純的經(jīng)濟(jì)考量,要求充分考慮社會(huì)影響和環(huán)境影響,體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。

實(shí)現(xiàn)了實(shí)施主體的超越。在西方模式中,社會(huì)資本通常是以單一主體的形式與政府開展合作。而我國參與合作的社會(huì)資本常以聯(lián)合體形式出現(xiàn)。其中,有的是跨行業(yè)跨部門聯(lián)合,比如園區(qū)項(xiàng)目通常包含市政建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、文教旅游等多個(gè)部門;有的是供應(yīng)鏈上下游聯(lián)合,比如一些有較強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭力的項(xiàng)目常常包括金融、規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營等企業(yè);也有的是不同所有制之間的聯(lián)合。這種采用聯(lián)合體形式、組建大PPP項(xiàng)目公司的方式,具有重要的治理創(chuàng)新意義。經(jīng)過正確引導(dǎo),將可能發(fā)展出介于政府和市場(chǎng)之間的、具有創(chuàng)新意義的混合經(jīng)濟(jì)組織,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展注入更多活力。

正在實(shí)現(xiàn)實(shí)施過程的超越。政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的最終績效不僅體現(xiàn)在融資和建設(shè)環(huán)節(jié),而且體現(xiàn)在運(yùn)營維護(hù)環(huán)節(jié)。相應(yīng)地,社會(huì)資本參與項(xiàng)目的長期競(jìng)爭力更多來自于其在運(yùn)營維護(hù)方面的管理能力和技術(shù)水平。當(dāng)前,我國參與合作實(shí)踐的社會(huì)資本大多是建造或制造企業(yè),建設(shè)施工能力強(qiáng),但運(yùn)營維護(hù)能力較弱。隨著新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn),未來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“硬件”項(xiàng)目將逐步減少,服務(wù)運(yùn)營“軟件”項(xiàng)目將成為主導(dǎo)。這對(duì)許多以建設(shè)施工見長的企業(yè)提出了加強(qiáng)服務(wù)運(yùn)營能力的轉(zhuǎn)型要求?？梢灶A(yù)見,經(jīng)過PPP項(xiàng)目的磨煉與考驗(yàn),這些中國企業(yè)將會(huì)實(shí)現(xiàn)建造業(yè)運(yùn)營化、制造業(yè)服務(wù)化轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)由“中國建造”“中國制造”向“中國運(yùn)營”“中國服務(wù)”拓展,進(jìn)而形成新的國際競(jìng)爭力。

(作者為同濟(jì)大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長、教授)