自中共十八屆三中全會(huì)明確提出信訪工作制度改革后，我國(guó)信訪工作在法治化改革的道路上步伐不斷加快，頂層設(shè)計(jì)不斷完善。日前，從國(guó)家信訪局傳出消息，國(guó)家信訪局將繼續(xù)推出一系列規(guī)范措施，健全信訪法治體系。此外，信訪立法進(jìn)程正在穩(wěn)步推進(jìn)，現(xiàn)已列入國(guó)務(wù)院2016年立法工作計(jì)劃的預(yù)備項(xiàng)目。

為什么要穩(wěn)步推進(jìn)信訪立法進(jìn)程？信訪立法應(yīng)該重點(diǎn)解決哪些問(wèn)題？在此，特刊登全國(guó)政協(xié)委員李申學(xué)的提案建議，以饗讀者。——編者

信訪活動(dòng)是我國(guó)公民向國(guó)家機(jī)關(guān)反映社情民意、進(jìn)行民主監(jiān)督、請(qǐng)求權(quán)利救濟(jì)的重要方式，不僅是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，也是依法保證公民權(quán)利的重要渠道和途徑。

制定《中華人民共和國(guó)信訪法》的緊迫性

黨和政府對(duì)信訪活動(dòng)歷來(lái)高度重視，2005年1月5日，國(guó)務(wù)院制定并通過(guò)了《信訪條例》，在維護(hù)信訪人合法權(quán)益、維護(hù)信訪秩序等方面發(fā)揮了重要作用。但是，從現(xiàn)實(shí)情況看，僅僅依靠《信訪條例》已經(jīng)難以適應(yīng)解決當(dāng)前信訪問(wèn)題的需要。近年來(lái)，信訪問(wèn)題已經(jīng)成為困擾各級(jí)黨政組織的突出問(wèn)題之一，迫切需要把信訪工作進(jìn)一步納入法治軌道。

一是信訪領(lǐng)域是公權(quán)力與私權(quán)利矛盾最集中的地方之一，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，必須以法律形式調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系，規(guī)范公共權(quán)力行為，保障公民合法權(quán)益。

二是把信訪提升到法律層面，既可以增強(qiáng)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員處理信訪事項(xiàng)的法治意識(shí)和法律責(zé)任，也可以增強(qiáng)公民依法信訪的規(guī)則意識(shí)和自律責(zé)任。

三是目前《信訪條例》法律位階低、權(quán)威性不夠，且只能規(guī)范行政信訪，對(duì)事關(guān)黨委、人大、政府、司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)組織信訪問(wèn)題難以起到作用。同時(shí)，《信訪條例》缺乏剛性罰則，對(duì)上訪人的行為缺乏具體罰則，對(duì)信訪責(zé)任不落實(shí)、失職瀆職、侵害群眾合法權(quán)益等行為如何處理、由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行責(zé)任追究以及法律依據(jù)等等都沒(méi)有明確規(guī)定。因此，制定《中華人民共和國(guó)信訪法》不僅非常必要，而且非常緊迫。

信訪立法的幾點(diǎn)具體建議

制定《中華人民共和國(guó)信訪法》，應(yīng)明確信訪工作流程、信訪人權(quán)利和義務(wù)及違法信訪的法律責(zé)任、辦理信訪工作程序及不依程序辦理的法律責(zé)任，明確辦理信訪單位信訪復(fù)核的程序，依法接受監(jiān)督的程序，明確相關(guān)部門(mén)及信訪人維護(hù)信訪秩序的義務(wù)及違反相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任等。重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注如下問(wèn)題：

第一，明確信訪事項(xiàng)辦理程序。對(duì)信、訪、網(wǎng)、電等多種投訴渠道和受理、辦理、督辦、評(píng)價(jià)等流程作出明確規(guī)定，規(guī)范工作程序和工作行為。明確信訪事項(xiàng)處理、復(fù)查、復(fù)核三級(jí)終結(jié)程序，科學(xué)界定責(zé)任主體，建立倒查機(jī)制，保障復(fù)查復(fù)核質(zhì)量。建立完善信訪、涉法涉訴、行政復(fù)議、仲裁對(duì)接機(jī)制。明確界定“非正常上訪”行為，就“屬地管理”以及“三跨三分離（跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨行業(yè)，人事分離、人戶分離、人事戶分離）”信訪案件等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題作出明確規(guī)定。建立事前預(yù)防、事中處理和事后倒查工作程序，落實(shí)信訪穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估責(zé)任。

第二，《中華人民共和國(guó)信訪法》的內(nèi)容之一應(yīng)當(dāng)將涉法涉訴信訪與其他信訪劃分開(kāi)來(lái)，規(guī)定涉法涉訴信訪應(yīng)當(dāng)依法解決，明確政府、法院、檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)以及社會(huì)組織在解決涉法涉訴信訪方面權(quán)限，即哪些由政府解決（例如：行政復(fù)議，土地管理法規(guī)定的土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議），哪些由法院解決（我曾經(jīng)了解到，一個(gè)普通的欠款糾紛，當(dāng)事人不去法院起訴，反而找政府去解決），哪些由檢察院解決，等等。2013年12月中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》提出，實(shí)行訴訟與信訪分離制度。把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來(lái)，由政法機(jī)關(guān)依法處理。

第三，在劃分權(quán)限基礎(chǔ)上，《中華人民共和國(guó)信訪法》要明確信訪人如不按照法律規(guī)定解決信訪問(wèn)題（如依法應(yīng)由法院解決的不去法院而去政府，再如違法越級(jí)上訪等），并采取“堵、鬧、沖擊”等手段威脅、恐嚇國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的，將依法對(duì)其采取治安處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第四，制定《中華人民共和國(guó)信訪法》目的之一是動(dòng)員、整合全體國(guó)家機(jī)關(guān)及社會(huì)第三方的力量，在全面推進(jìn)依法治國(guó)前提下，對(duì)解決信訪問(wèn)題，特別是解決涉法涉訴信訪問(wèn)題進(jìn)一步形成合力，從根本上解決目前存在的信訪難題。因此，《中華人民共和國(guó)信訪法》不但規(guī)定各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)解決信訪的權(quán)限，也要對(duì)社會(huì)第三方力量（例如律師介入涉法涉訴信訪）的介入作出相應(yīng)規(guī)定。

（作者系全國(guó)政協(xié)委員、吉林省法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)）