整治風(fēng)暴動(dòng)真碰硬

從追責(zé)341人到嚴(yán)控礦山

“秦嶺北麓違建別墅等現(xiàn)象‘遍山開花’，相關(guān)部門監(jiān)督缺失、管理不到位，難辭其咎。”陜西省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所副研究員尹小俊對記者表示。

2014年5月開始，在多個(gè)省級部門督導(dǎo)下，西安市委、市政府組織人員深入48個(gè)峪口，對6個(gè)涉及違建別墅的區(qū)縣展開拉網(wǎng)式排查和全面整治。

針對灃峪石峽溝村、祥峪村等地清查出的202棟違建別墅，西安市落實(shí)區(qū)縣屬地管理責(zé)任，分類治理。對違法占用耕地、林地的145棟，全部依法拆除；對占用建設(shè)用地且審批手續(xù)不全的57棟，全部依法沒收，并通過土地復(fù)墾、栽植樹木等方式，盡快恢復(fù)周邊生態(tài)環(huán)境。

同時(shí)，落實(shí)“人事雙查”原則，嚴(yán)肅查處違建問題相關(guān)責(zé)任人?！搬槍φ藛T權(quán)錢交易，監(jiān)管部門失職瀆職、履職不力、不作為等問題，責(zé)任追究341人，包括黨紀(jì)政紀(jì)處分210人、誡勉談話131人，其中縣處級干部89人?！比f海峰介紹。

341人被問責(zé)，震懾力空前，但“風(fēng)暴”并未就此平息。

出西安市車行60公里，記者來到秦嶺北麓山腳下的藍(lán)田縣小寨鎮(zhèn)黑巖溝村。時(shí)值盛夏，廢棄的天盛石料廠廠區(qū)面貌猶存，而自然生長的植被已覆蓋了石料廠開采點(diǎn)和礦區(qū)道路。“依照省市政策要求，藍(lán)田縣原有的24家非煤礦山企業(yè)，截至目前已停產(chǎn)整頓22家?！彼{(lán)田縣秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)人告訴記者，這是一場艱難的角力：針對手續(xù)不全、不符合秦嶺生態(tài)保護(hù)政策的礦山企業(yè)，斷電、封路、停供炸藥、不間斷巡查……

鐵腕治理的背后，是2015年西安市委、市政府專門出臺的秦嶺北麓礦山專項(xiàng)整治方案。按照方案要求，“十三五”期間，秦嶺北麓重要生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、沿山面坡及交通干道可視范圍內(nèi)全部禁止礦山開采，同時(shí)以礦權(quán)數(shù)量逐步減少、有序退出為目標(biāo)，取締所有違法勘查開采行為。

這是西安市提請社會(huì)監(jiān)督的“軍令狀”：2018年底前，探礦權(quán)需全部退出秦嶺北麓生態(tài)保護(hù)區(qū)；2020年底前，采礦權(quán)需控制在17個(gè)以內(nèi)，全市礦山數(shù)量比2014年的61個(gè)削減72%，達(dá)到國家級綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

不只是西安。一年多來，陜西省級層面對于秦嶺地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局、資源開發(fā)利用的政策調(diào)控力度不斷加碼，項(xiàng)目準(zhǔn)入審批門檻不斷提高。

2015年初，陜西省政府印發(fā)《關(guān)于深入開展開山采石專項(xiàng)整治切實(shí)加強(qiáng)采石場管理的通知》，嚴(yán)格控制新建礦山最低生產(chǎn)規(guī)模：新建采石礦山年產(chǎn)不得低于10萬噸?！皩ψC照不全、臨時(shí)采石場一律實(shí)施關(guān)停整合。”陜西省國土資源廳礦產(chǎn)開發(fā)管理處副處長周新民告訴記者，“對已取得合法手續(xù)、年產(chǎn)10萬噸以下的，通過市場法律手段推進(jìn)資源整合、逐步關(guān)停、有序退出?！?/p>

今年1月和4月，陜西省政府、省國土資源廳又分別下發(fā)了《陜西省礦產(chǎn)資源開發(fā)“三保三治”行動(dòng)計(jì)劃(2016―2020年)》《關(guān)于保護(hù)秦嶺生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)管理的意見》，明確到2020年，全省礦山總量減少35%，秦嶺北麓原則上不再新立礦業(yè)權(quán)，秦嶺其他地區(qū)，除優(yōu)、急、稀、特礦種外，原則上不再新批探礦權(quán)?！疤岣叩V業(yè)權(quán)準(zhǔn)入門檻，旨在徹底改變秦嶺采石企業(yè)‘多小散亂’的問題，促進(jìn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)向‘代價(jià)小、效益好’的集約利用轉(zhuǎn)型?！敝苄旅癖硎尽?/p>

“可喜的是，主管部門在積極補(bǔ)上監(jiān)管薄弱的歷史欠賬。仍需深思的是，監(jiān)管薄弱的背后，還有哪些深層次的體制機(jī)制原因?！币】≌J(rèn)為，“避免‘運(yùn)動(dòng)式’治理，扭轉(zhuǎn)‘頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳’的被動(dòng)，亟須變事后‘補(bǔ)漏’為源頭治理。”

立法治山精準(zhǔn)發(fā)力

讓生態(tài)紅線成為“高壓線”

源頭治理，法治先行。

2007年11月，陜西省十屆人大常委會(huì)通過了《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》。“這是我國首個(gè)為一座山脈所作的地方立法?！标兾魇∪舜蟪Ｎ瘯?huì)環(huán)資工委委員、辦公室主任王軍科語帶自豪。

王軍科介紹，作為秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的一個(gè)重要里程碑，自2008年3月《條例》實(shí)施以來，一些影響秦嶺生態(tài)安全的突出問題得到糾正，保護(hù)工作取得成效，但在不少方面仍與環(huán)保法等法律、與生態(tài)文明建設(shè)的要求有一定差距。

“隨著生態(tài)文明建設(shè)定位上升到全新的戰(zhàn)略高度，需要對秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重大意義有更加深刻的認(rèn)識；新修訂的環(huán)保法等法律對保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求更加嚴(yán)格，當(dāng)年《條例》設(shè)立的處罰標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。”王軍科說，“秦嶺地區(qū)保護(hù)與開發(fā)的不同價(jià)值取向和目標(biāo)沖突日趨激烈，需要通過地方立法予以進(jìn)一步界定和協(xié)調(diào)。”

《條例》規(guī)定，海拔2600米以上的秦嶺中高山為禁止開發(fā)區(qū)，不得進(jìn)行與生態(tài)功能保護(hù)無關(guān)的生產(chǎn)和開發(fā)活動(dòng)；1500米以上至2600米之間的秦嶺中山為限制開發(fā)區(qū)，嚴(yán)格限制房地產(chǎn)開發(fā)和對生態(tài)環(huán)境影響較大的工業(yè)項(xiàng)目；1500米以下的秦嶺低山丘陵為適度開發(fā)區(qū)，減少各類開發(fā)建設(shè)和生產(chǎn)活動(dòng)對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響。

然而，記者發(fā)現(xiàn)，秦嶺大部分區(qū)域都在海拔1500米以下，大量違建別墅、礦山企業(yè)處在適度開發(fā)區(qū)的范圍內(nèi)?！岸嗌偎恪m度’？‘減少負(fù)面影響’如何衡量？以海拔劃分保護(hù)范圍，一些規(guī)定又沒有細(xì)化‘適度’‘限制’的標(biāo)準(zhǔn)，過于籠統(tǒng)，可操作性不夠強(qiáng)。這樣的保護(hù)紅線失之于粗，已跟不上當(dāng)前秦嶺保護(hù)的需要?！标兾魇…h(huán)保廳原總工程師司全印直言不諱。

陜西省人大常委會(huì)對《條例》貫徹實(shí)施情況執(zhí)法檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，制度設(shè)計(jì)上的不嚴(yán)密，容易被違法和權(quán)力尋租行為“鉆空子”。比如，有專家指出，《條例》只是提出了限制開發(fā)和適度開發(fā)的范圍，但究竟限制哪些產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，適度開發(fā)哪些產(chǎn)業(yè)，開發(fā)到什么程度，都沒有具體的規(guī)定。

“原有的規(guī)定不夠嚴(yán)密，導(dǎo)致保護(hù)優(yōu)先的原則難以很好落實(shí)。隨著秦嶺保護(hù)的矛盾日益多發(fā)，應(yīng)盡快啟動(dòng)《條例》相關(guān)條款的修訂工作?！标兾魇∪舜蟪Ｎ瘯?huì)副主任吳前進(jìn)強(qiáng)調(diào)。

陜西省人大常委會(huì)已把修訂《條例》作為今年一項(xiàng)重要立法任務(wù)?！皩⒃谥笇?dǎo)思想上進(jìn)一步突出秦嶺的生態(tài)價(jià)值?！蓖踯娍普J(rèn)為，立法修訂需按保護(hù)范圍內(nèi)的不同等級和敏感程度，精準(zhǔn)設(shè)定核心保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間，根據(jù)不同功能定位確定不同的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，劃定保護(hù)的面積紅線和地標(biāo)紅線，設(shè)立保護(hù)范圍標(biāo)志?！柏巾毧茖W(xué)設(shè)定秦嶺的保護(hù)邊界，突出重點(diǎn)要素和具體范圍，實(shí)行分類、分塊、分層級、分功能屬性保護(hù)。”

這凸顯了秦嶺保護(hù)制度設(shè)計(jì)探索中逐步形成的新思路：完善秦嶺保護(hù)紅線，不僅是從嚴(yán)“補(bǔ)漏”，更要形成一套科學(xué)嚴(yán)密、細(xì)化完善、操作性強(qiáng)的“保護(hù)地圖”，讓保護(hù)紅線真正成為“高壓線”。

“紅線咋劃？今后的指向就是，不能動(dòng)的地方堅(jiān)決不動(dòng)，人不能去的地方堅(jiān)決不去，把人為行為對環(huán)境的影響降低到最小程度，給秦嶺留足自我修復(fù)的空間?！蓖踯娍普f。

國家公園呼聲漸高

“九龍治水”管理體制待理順

源頭治理，秦嶺“九龍治水”的管理體制亟待理順。

據(jù)了解，秦嶺陜西段目前有101個(gè)國有林場、38個(gè)森林公園、28個(gè)自然保護(hù)區(qū)，均按行政區(qū)域劃分，分別歸屬不同的地方政府管理。各個(gè)保護(hù)區(qū)在接受直屬管轄部門管理的同時(shí)，林業(yè)、環(huán)保、水土、文物、旅游等方面管理工作又隸屬于不同行政部門。

“秦嶺生態(tài)保護(hù)應(yīng)該是個(gè)整體工程、系統(tǒng)工程。打個(gè)簡單比方，秦嶺野生大熊貓?jiān)谶@個(gè)縣被保護(hù)半天，最后遷徙到鄰縣保護(hù)區(qū)去了，這算誰的？如果出了問題，責(zé)任又算誰的？”陜西省林業(yè)廳工作人員向記者打趣道，“難不成給野生大熊貓也上個(gè)戶口？”

司全印的分析一針見血：各自為政的屬地化、條塊化管理體制，導(dǎo)致政出多門、“九龍治水”，一方面容易出現(xiàn)各部門之間的權(quán)力重疊，另一方面又容易造成“誰都在管、誰也管不到底”的監(jiān)管真空。

這一點(diǎn)在違建別墅監(jiān)管缺失等問題上得以充分印證?！皠e墅建設(shè)持續(xù)多年，作為監(jiān)管部門，為何視而不見？”面對記者提問，西安市國土部門相關(guān)人員的回答是：“這不是國土部門一家能管的，我們在執(zhí)法過程中只有調(diào)查取證和制止的權(quán)力，很多時(shí)候制止也沒有效果，而拆除別墅必須申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，我們的強(qiáng)制手段是通過法院來體現(xiàn)的，否則就是違法行政……”

“分割而治、權(quán)責(zé)不清、效率低下、缺乏全局性，這樣的管理模式已越來越不適應(yīng)秦嶺地區(qū)綜合治理的需要?！币】≌f。

記者走訪發(fā)現(xiàn)，不少政府主管部門關(guān)于理順秦嶺管理體制的呼吁，也很強(qiáng)烈。

陜西省政府曾于2008年成立了以省長為主任的秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，其辦公室設(shè)在省發(fā)改委，作為秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)。2013年底，因機(jī)構(gòu)改革，陜西省撤銷了這個(gè)機(jī)構(gòu)，秦嶺保護(hù)工作由各部門按職責(zé)分工各司其職，各市也撤銷了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。

“隨著這些年秦嶺生態(tài)環(huán)境進(jìn)入矛盾多發(fā)期和保護(hù)攻堅(jiān)期，部門分頭抓的體制下，秦嶺保護(hù)的職責(zé)難以有效落實(shí)?！标兾魇≌ㄖ妻k公室副主任閆三選向記者感嘆，“特別是在遇到一些需要有人牽頭、綜合協(xié)調(diào)、齊抓共管的棘手問題時(shí)，部門之間推諉扯皮，執(zhí)法主體責(zé)任難以落實(shí)，開展工作困難重重?！?/p>

陜西省人大常委會(huì)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，秦嶺保護(hù)工作既缺乏總體規(guī)劃的引領(lǐng)和約束，部門制定的專項(xiàng)規(guī)劃也缺乏相互銜接。

如何落實(shí)管理主體責(zé)任，破解人人都說“秦嶺是個(gè)寶”、可一旦觸及自身利益就干不好的悖論？

我國正在推進(jìn)的國家公園體制試點(diǎn)，讓人看到了新的方向。

去年底，陜西省政府首次召開秦嶺國家公園建設(shè)課題研討會(huì)。省環(huán)保廳已牽頭編制完成《秦嶺國家公園建設(shè)研究成果報(bào)告》。報(bào)告提出，將秦嶺國家公園整體按照核心保護(hù)區(qū)、科研區(qū)、游憩教育發(fā)展區(qū)等分區(qū)、分層級、分功能屬性加以保護(hù)管理。這與《條例》修訂的思路不謀而合。

“陜西有25個(gè)國家級自然保護(hù)區(qū)，其中22個(gè)地處秦嶺。”作為建設(shè)秦嶺國家公園的力倡者之一，陜西省林業(yè)廳副廳長黨雙忍對國家公園體制寄予厚望，“以建立秦嶺國家公園體制為前提，破除部門各自為政的束縛，綜合統(tǒng)籌秦嶺域內(nèi)的森林、水、地質(zhì)、風(fēng)景和人文資源，整合國有林場、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、旅游觀光、科普科考等功能緊密融合?！?/p>

“探索秦嶺國家公園的出發(fā)點(diǎn)，在于優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、提升管理效率，戴不戴得上‘帽子’倒在其次?！币】〔环潇o，“在我國現(xiàn)行條塊化、屬地化行政管理體制下的制度創(chuàng)新嘗試，效果如何，仍待觀察?！?/p>

不過可以肯定的是，“大秦嶺”的綜合治理理念，正在成為越來越多人的共識。