“推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（ＰＰＰ）模式是黨中央、國(guó)務(wù)院確定的一項(xiàng)重大改革任務(wù)，是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的體制機(jī)制變革。”2014年以來，財(cái)政部大力推廣ＰＰＰ模式，構(gòu)建系統(tǒng)性管理制度和政策體系，國(guó)務(wù)院有關(guān)部委、各級(jí)地方政府對(duì)ＰＰＰ工作高度重視，積極探索，一大批ＰＰＰ項(xiàng)目“落地”實(shí)施。初步統(tǒng)計(jì)，目前各省已公布的2015年ＰＰＰ項(xiàng)目計(jì)劃投資總額已近萬億元。

　　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，ＰＰＰ模式能否改變地方政府“融資搞建設(shè)”的習(xí)慣思維，能否給中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來新動(dòng)力、新氣象？就這些社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題以及2015年財(cái)政部推進(jìn)ＰＰＰ工作的重點(diǎn)安排，記者采訪了財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安。

　　適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài) 創(chuàng)新公共服務(wù)投入機(jī)制

　　當(dāng)前，我國(guó)正在積極實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，需要不斷提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率和質(zhì)量，也需要大量的資金投入，這將如何實(shí)現(xiàn)呢？

　　王保安說，一方面，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口加大；另一方面，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的出現(xiàn)，財(cái)政收入增速明顯下降，地方融資平臺(tái)規(guī)范轉(zhuǎn)型迫在眉睫。為此，創(chuàng)新公共服務(wù)投入機(jī)制，推廣ＰＰＰ模式勢(shì)在必行。推廣ＰＰＰ模式能夠充分發(fā)揮政府和私人部門各自優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期激勵(lì)相容。

　　從政府角度看，通過動(dòng)員私人資本參與，不僅可以減輕當(dāng)期財(cái)政支出壓力，而且可以平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng)。從社會(huì)角度看，通過發(fā)揮公私部門的各自優(yōu)勢(shì)，能“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，并建立激勵(lì)相容的約束機(jī)制，把政府的政策目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和私人部門的運(yùn)營(yíng)效率、技術(shù)進(jìn)步內(nèi)在動(dòng)力結(jié)合起來，充分提高公共產(chǎn)品供給效率。從市場(chǎng)角度看，通過ＰＰＰ模式，私人部門可以進(jìn)入電力、道路、供水、供熱等公共服務(wù)領(lǐng)域，大幅拓寬了國(guó)內(nèi)企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展空間。這也是全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

　　突出制度規(guī)范 為ＰＰＰ工作保駕護(hù)航

　　事實(shí)上，上世紀(jì)90年代以來，我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域一直在探索使用以ＢＯＴ為主的ＰＰＰ模式，但很多類似項(xiàng)目在利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政府監(jiān)督三個(gè)核心環(huán)節(jié)上一直陷入“形似而神不似”的怪圈：政府承擔(dān)過多風(fēng)險(xiǎn)、政府或企業(yè)失信現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生、項(xiàng)目運(yùn)行缺乏持續(xù)有效監(jiān)管等。

　　對(duì)此，王保安分析認(rèn)為，關(guān)鍵原因在于缺乏頂層設(shè)計(jì)、法律法規(guī)缺位、制度建設(shè)滯后。良好的法律環(huán)境、科學(xué)的政策體系是ＰＰＰ規(guī)范健康發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。當(dāng)前推進(jìn)ＰＰＰ模式的核心是建立健全制度體系，厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，要特別注意明晰政府和市場(chǎng)的邊界，強(qiáng)化“合同和契約觀念”。2014年以來，財(cái)政部已經(jīng)相繼出臺(tái)了ＰＰＰ工作通知、操作指南、合同指南等多項(xiàng)規(guī)范操作規(guī)章。

　　目前，個(gè)別地方對(duì)ＰＰＰ模式的認(rèn)識(shí)仍然尚欠全面，將ＰＰＰ簡(jiǎn)單等同于新的融資渠道，而不是公共服務(wù)提供模式和項(xiàng)目管理方式的變革，可能存在“走偏”和“變異”的問題。王保安表示，為確保ＰＰＰ工作規(guī)范開展，2015年財(cái)政部將按照“法律規(guī)范＋政策指導(dǎo)＋實(shí)施細(xì)則”的框架，建立健全ＰＰＰ制度體系，并做好ＰＰＰ項(xiàng)目全生命周期的財(cái)政管理工作。

　　保障合同履約 將ＰＰＰ項(xiàng)目財(cái)政支出納入預(yù)算

　　過去我國(guó)個(gè)別地方債務(wù)壓力較大、信用環(huán)境較差，政府契約意識(shí)薄弱，招商引資時(shí)積極承諾，建好運(yùn)營(yíng)后難以兌現(xiàn)，尤其是面臨地方政府換屆、重大政策調(diào)整時(shí)，推諉責(zé)任現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，損害了社會(huì)資本合法權(quán)益。

　　王保安說，ＰＰＰ模式的本質(zhì)是一種基于合約的政府和社會(huì)資本合作過程，雙方的權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益補(bǔ)償?shù)染院贤鞔_。在這一合作過程中，政府和社會(huì)資本是平等主體，是一種“伙伴關(guān)系”。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，政府和社會(huì)資本雙方都誠(chéng)實(shí)守信、認(rèn)真履約，是順利開展ＰＰＰ項(xiàng)目的前提。

　　與傳統(tǒng)的一次性項(xiàng)目審批不同，ＰＰＰ模式需要實(shí)施項(xiàng)目全生命周期合同管理，在合同有效期內(nèi)對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格進(jìn)行持續(xù)監(jiān)管，并將政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)相掛鉤，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

　　為確保ＰＰＰ項(xiàng)目在長(zhǎng)達(dá)二、三十年的合同期內(nèi)，地方政府有能力及時(shí)、足額按照合同履約，2015年，財(cái)政部將制定一系列制度規(guī)范，明確要求統(tǒng)籌評(píng)估和控制ＰＰＰ項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，將ＰＰＰ項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，并由上級(jí)財(cái)政部門對(duì)下級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)管，從而對(duì)政府履行合同義務(wù)形成有效約束。

　　切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能 確保公共服務(wù)價(jià)廉質(zhì)優(yōu)

　　成功的ＰＰＰ是一種“政府、企業(yè)、社會(huì)多方共贏”的模式。在我國(guó)過去實(shí)踐中，由于缺乏科學(xué)的成本評(píng)估、利益調(diào)整和公開機(jī)制，也出現(xiàn)過社會(huì)資本“暴利”、公共服務(wù)價(jià)格高企等問題。

　　王保安說，通過推行ＰＰＰ模式，政府部門要把更多的注意力放到制定戰(zhàn)略規(guī)劃上，放到公共服務(wù)價(jià)格、質(zhì)量的監(jiān)管上，真正實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。

　　“該由政府管的，要切實(shí)管住管好”。政府要做好ＰＰＰ整體規(guī)劃，建立“動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”，在ＰＰＰ項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況、公眾滿意度等，定期對(duì)價(jià)格、補(bǔ)貼等進(jìn)行調(diào)整，雙方互相監(jiān)督，強(qiáng)化合作，使社會(huì)資本“盈利但不暴利”。

　　以示范項(xiàng)目 為抓手著力打造樣板

　　2014年底，財(cái)政部公布了首批ＰＰＰ示范項(xiàng)目名單，共30個(gè)項(xiàng)目，總投資額1800億元，其中22個(gè)是地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目。地方普遍反映，列入財(cái)政部示范項(xiàng)目名單對(duì)項(xiàng)目增信和引導(dǎo)社會(huì)資本參與發(fā)揮了巨大作用。

　　王保安說，推動(dòng)ＰＰＰ示范項(xiàng)目建設(shè)，形成一批可復(fù)制、可推廣的項(xiàng)目范例，是財(cái)政部近期推進(jìn)ＰＰＰ工作的主要思路和重要抓手。在ＰＰＰ工作起步階段開展示范項(xiàng)目建設(shè)，既有利于形成“樣本”和“標(biāo)桿”，發(fā)揮示范效應(yīng)，也有利于促進(jìn)各項(xiàng)制度真正“落地”，還能為項(xiàng)目融資發(fā)揮增信的作用。為保持工作連續(xù)性、穩(wěn)定性和示范性，2015年財(cái)政部將繼續(xù)分批次推出示范項(xiàng)目。后續(xù)示范項(xiàng)目評(píng)選將制定統(tǒng)一評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把關(guān)，接受社會(huì)監(jiān)督，保證公平公正。

　　王保安說，2015年，為有針對(duì)性地解決ＰＰＰ示范項(xiàng)目實(shí)施過程的難點(diǎn)，助推更多ＰＰＰ項(xiàng)目“落地”，財(cái)政部將繼續(xù)著力破除ＰＰＰ發(fā)展的體制機(jī)制障礙，為ＰＰＰ模式的快速健康發(fā)展提供良好的法律和政策環(huán)境。同時(shí)，進(jìn)一步完善ＰＰＰ支持政策體系，通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等措施，引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方將具備條件的地方融資平臺(tái)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為ＰＰＰ模式，推動(dòng)設(shè)立中國(guó)ＰＰＰ融資支持基金，提高ＰＰＰ項(xiàng)目的可融資性，加快推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。

www.pppedu.org
北京大學(xué)PPP融資創(chuàng)新實(shí)戰(zhàn)研修班
聯(lián)系電話：010-60706399