終結(jié)“黑戶(hù)”歷史當(dāng)依靠法治思維

　　1300多萬(wàn)“黑戶(hù)”浮出水面，成為數(shù)十年來(lái)中國(guó)人口政策和社會(huì)治理實(shí)踐中不容忽視的“問(wèn)題人群”。追尋其歷史背景，各級(jí)政府在貫徹落實(shí)計(jì)劃生育基本國(guó)策的過(guò)程中，在人口數(shù)量控制領(lǐng)域取得了卓越成就，但一些制度設(shè)計(jì)的漏洞和不規(guī)范的基層執(zhí)法也積聚了難以面對(duì)卻無(wú)法回避的社會(huì)矛盾。終結(jié)“黑戶(hù)”歷史，不僅需要擺脫“人治”慣性，更要加強(qiáng)人文關(guān)懷，依靠法治思維。

　　將戶(hù)口登記與計(jì)生政策捆綁并不合法

　　專(zhuān)家指出，人口與計(jì)劃生育法第41條規(guī)定，對(duì)違反該法生育子女的公民予以征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的處罰。但該法并未對(duì)公民違法生育的子女規(guī)定不上戶(hù)口、不予以入學(xué)的處罰內(nèi)容。根據(jù)國(guó)籍法和戶(hù)口登記條例，父母雙方或一方為中國(guó)公民，本人出生在中國(guó)，具有中國(guó)國(guó)籍。戶(hù)口登記機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)出生的中國(guó)公民予以登記，無(wú)附加條件。1988年，原國(guó)家計(jì)生委、公安部也聯(lián)合下文，禁止將計(jì)生證明、超生罰款與戶(hù)口登記捆綁。

　　然而，計(jì)劃生育政策和戶(hù)籍管理在執(zhí)行環(huán)節(jié)中卻被人為綁定，產(chǎn)生了諸多扭曲的社會(huì)現(xiàn)象。北京大學(xué)人口研究所教授穆光宗說(shuō)：“大量‘黑戶(hù)’的產(chǎn)生源自地方政府部門(mén)將推行計(jì)劃生育政策與戶(hù)籍強(qiáng)行綁定。這種方式排斥和限制一些已經(jīng)出生的人進(jìn)入社會(huì)，是極其危險(xiǎn)的。讓一個(gè)孩子從剛出生就隔絕在整個(gè)社會(huì)組織之外，無(wú)異是對(duì)一個(gè)人最大的懲罰。”

　　幾十年來(lái)，民間對(duì)取消綁定戶(hù)口與計(jì)生的呼聲不絕于耳。2013年12月，北京律師黃溢智等人聯(lián)名向國(guó)家有關(guān)部門(mén)發(fā)去建議信，要求消除計(jì)生與戶(hù)籍捆綁，并對(duì)戶(hù)口登記管理規(guī)范性文件進(jìn)行全面審查。信中寫(xiě)道：當(dāng)前，一些部門(mén)以規(guī)范性文件形式，為戶(hù)籍注冊(cè)設(shè)定障礙，強(qiáng)化部門(mén)利益，超越權(quán)限規(guī)定限制公民基本自由權(quán)利，破壞了法制統(tǒng)一。

　　復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授朱淑娣指出，我國(guó)尚無(wú)國(guó)家層面統(tǒng)一的行政程序法法典，是出現(xiàn)戶(hù)口登記與征收超生罰款相“捆綁”現(xiàn)象的重要原因。法治的發(fā)展有一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，完全確立行政法律所設(shè)定的秩序，需要相應(yīng)的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面的共同努力。

　　此外，以往一些地方對(duì)“黑戶(hù)”問(wèn)題的一次性解決辦法并不可取。國(guó)家歷次人口普查，都能發(fā)現(xiàn)大量的“黑戶(hù)”，這在證明計(jì)生政策在局部地區(qū)失靈的同時(shí)，也為“黑戶(hù)”提供了一次性解決的機(jī)會(huì)——向基層計(jì)生或公安部門(mén)繳納相應(yīng)罰款后就可擁有戶(hù)籍。這種慣用方法在某種程度上動(dòng)搖了計(jì)劃生育政策的嚴(yán)肅性，使違反政策的人產(chǎn)生了一定的心理預(yù)期，即“孩子現(xiàn)在沒(méi)有戶(hù)口，將來(lái)肯定會(huì)有戶(hù)口，機(jī)會(huì)就在下一次全國(guó)人口普查時(shí)”。

　　這意味著，在國(guó)家人口普查的間隔期內(nèi)，千萬(wàn)計(jì)的孩子必須度過(guò)一段“黑暗的生活”，政府也無(wú)法對(duì)這些人進(jìn)行有效管理。顯然，所謂“一次性”的臨時(shí)解決辦法既無(wú)助于消除“黑戶(hù)”問(wèn)題，也無(wú)助于計(jì)劃生育國(guó)策的執(zhí)行，應(yīng)該從改革和法治建設(shè)中去尋求更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的解決之道。

　　深化戶(hù)籍制度改革，為千萬(wàn)“黑戶(hù)”開(kāi)啟光明之門(mén)

　　黨的十八屆三中全會(huì)決定指出，要?jiǎng)?chuàng)新人口管理，加快戶(hù)籍制度改革。今年2月中旬，山東公安機(jī)關(guān)發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范出生登記管理有關(guān)問(wèn)題的通知》指出，出生登記是公民參與社會(huì)活動(dòng)、行使法律賦予各項(xiàng)權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。報(bào)戶(hù)口絕不允許隨意設(shè)立任何前置程序和附加條件，絕不允許推諉扯皮、久拖不決甚至拒絕受理，絕不允許造成“黑人”、“黑戶(hù)”。

　　自4月1日起，江西省南昌市開(kāi)始執(zhí)行落戶(hù)新規(guī)：計(jì)劃外生育嬰兒辦理戶(hù)口不再需要攜帶準(zhǔn)生證和社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的繳費(fèi)證明，憑《出生醫(yī)學(xué)證明》、父母婚姻證件和戶(hù)口簿即可辦理落戶(hù)，成為繼山東等地之后，又一個(gè)將新生嬰兒落戶(hù)與征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)“脫鉤”的城市。新規(guī)實(shí)施一個(gè)多月來(lái)，當(dāng)?shù)厣蠎?hù)口的嬰幼兒數(shù)量迅速增加。

　　落戶(hù)與征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)“脫鉤”，是政府依法行政的一個(gè)具體表現(xiàn)。北京隆安(濟(jì)南)律師事務(wù)所律師周雷說(shuō)，在建設(shè)法治政府過(guò)程中，必須確保行政權(quán)力在法律框架內(nèi)運(yùn)行；同時(shí)，戶(hù)口管理部門(mén)應(yīng)該把解決落戶(hù)難等問(wèn)題，作為改進(jìn)作風(fēng)的突破口。

　　當(dāng)然，為超生兒落戶(hù)與向超生者征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)都是社會(huì)公平正義的體現(xiàn)，二者并不矛盾，也不應(yīng)該產(chǎn)生沖突。針對(duì)一些基層干部“落戶(hù)新政會(huì)給征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)加大難度”的擔(dān)憂(yōu)，一些專(zhuān)家指出，應(yīng)該加強(qiáng)和改進(jìn)依法征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的方式，包括依法強(qiáng)制執(zhí)行等，保證計(jì)劃生育基本國(guó)策的貫徹落實(shí)，這也是解決“黑戶(hù)”問(wèn)題的必由之路。

　　終結(jié)“黑戶(hù)”歷史，必須要清理不合理的“土政策”，讓?xiě)艏c計(jì)生處罰“脫鉤”。但這僅是第一步，還要為戶(hù)籍“減負(fù)”，讓?xiě)艏c各種福利“松綁”，割斷長(zhǎng)期糾葛的利益關(guān)系，讓?xiě)艏淖?cè)和管理進(jìn)入法治化軌道，方能杜絕“黑戶(hù)”問(wèn)題再次產(chǎn)生。

　　山東等地的探索從一定意義上撬動(dòng)了戶(hù)籍制度的改革。專(zhuān)家認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中，由于戶(hù)籍背后的巨大社會(huì)利益，城鄉(xiāng)公共資源差距明顯。戶(hù)籍制度改革需要簡(jiǎn)化出生登記，但更需要還原戶(hù)籍作為身份識(shí)別的單純屬性，給戶(hù)籍“減負(fù)”。

　　1958年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”和“非農(nóng)業(yè)戶(hù)口”。從那時(shí)候起，戶(hù)籍不僅僅是居民身份的象征，更多的是社會(huì)福利分配的依據(jù)。隨著改革開(kāi)放30多年的快速發(fā)展，一紙戶(hù)口所隱含的利益也今非昔比。當(dāng)前的戶(hù)籍被賦予的意義遠(yuǎn)超歷史上任何一個(gè)時(shí)代。當(dāng)戶(hù)籍開(kāi)始從單純的身份證明演變成眾多福利待遇的載體時(shí)，一些傳統(tǒng)的僵化管理辦法已經(jīng)不適合社會(huì)發(fā)展的需要，亟待深化改革。

　　山東社會(huì)科學(xué)院人口學(xué)研究所副研究員李蘭永認(rèn)為，我國(guó)的戶(hù)口上面承載了大量福利，特別是涉及公民受教育、就業(yè)、婚姻、社會(huì)保障等等基本權(quán)利。“我國(guó)的戶(hù)籍制度實(shí)際上成了‘拿戶(hù)籍說(shuō)事的制度’，通過(guò)立法剝離這些附帶的福利，還原其人口管理的職能，應(yīng)是未來(lái)戶(hù)籍制度改革的方向。”當(dāng)戶(hù)籍制度恢復(fù)其出生登記、身份識(shí)別的本原屬性時(shí)，“黑戶(hù)”問(wèn)題也就不難解決了。(記者 秦亞洲 張宸）