“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”入法逾兩年 解決“公共利益誰(shuí)來(lái)管”的難題

檢察機(jī)關(guān)公益訴訟動(dòng)了這個(gè)“奶酪”

“公益訴訟是特殊的力量。長(zhǎng)期以來(lái)，一些行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中存在一些難以處理或不處理的問(wèn)題，這些問(wèn)題的背后不少都存在利益集團(tuán)。這個(gè)‘奶酪’不好動(dòng)，但檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟就動(dòng)了這個(gè)奶酪！”在提到檢察機(jī)關(guān)公益訴訟時(shí)，海南省檢察院第八檢察部主任劉本榮這樣說(shuō)。

自2015年7月試點(diǎn)以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟便備受外界關(guān)注。試點(diǎn)兩年后，2017年6月，“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”正式入法，至今已有兩年半。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的效果如何？解決了哪些問(wèn)題？還存在哪些問(wèn)題？帶著這些疑問(wèn)，北京青年報(bào)記者近日遠(yuǎn)赴海南進(jìn)行采訪。

寫(xiě)入法律

解決“公共利益誰(shuí)來(lái)管”的問(wèn)題

北京青年報(bào)記者注意到，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)始于2015年7月。當(dāng)時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高檢在北京、安徽、山東、廣東等13個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)。

作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)是確保法律統(tǒng)一正確實(shí)施。

2017年6月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”正式寫(xiě)入行訴法、民訴法。這一決定在不少人看來(lái)，解決了“公共利益誰(shuí)來(lái)管”的問(wèn)題。

行訴法新增規(guī)定：檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。

行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

民訴法新增規(guī)定：檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒(méi)有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向法院提起訴訟。

真實(shí)案例

市民舉報(bào)排污 檢方提起訴訟

“美蘭區(qū)美麗沙音樂(lè)廣場(chǎng)海邊往西邊1到2公里左右有人往海里倒淤泥，污染海水，請(qǐng)市海洋局核實(shí)處理，謝謝！”2018年10月起，有數(shù)名市民通過(guò)?？谑姓?2345熱線舉報(bào)了上述問(wèn)題，舉報(bào)達(dá)11次之多。不過(guò)，?？谑泻Ｑ缶值幕貜?fù)是，“到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，執(zhí)法人員檢查發(fā)現(xiàn)，在美麗沙別墅區(qū)西側(cè)海域有平板船裝卸建筑廢料，無(wú)船舶向海里面傾倒淤泥”。但舉報(bào)仍然不斷。

于是，?？谑行阌^(qū)人民檢察院永興海洋檢察室的干警便攜帶無(wú)人機(jī)來(lái)到了舉報(bào)的事發(fā)海域，“我們沒(méi)辦法進(jìn)入到事發(fā)地點(diǎn)，通過(guò)無(wú)人機(jī)排查有利于發(fā)現(xiàn)并固定線索?！?/p>

北青報(bào)記者了解到，目前全省已購(gòu)置無(wú)人機(jī)51臺(tái)，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室利用無(wú)人機(jī)開(kāi)展調(diào)查取證856次，發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟線索894件。果然，一組組向海里傾倒垃圾的畫(huà)面清晰地通過(guò)無(wú)人機(jī)記錄了下來(lái)。

一位干警介紹，2018年7月，海南某疏浚工程公司在未取得傾廢許可證的情況下，通過(guò)捏造將工地建筑垃圾用船運(yùn)到湛江某村廢棄地的事實(shí)，欺騙了臨時(shí)碼頭的海洋審批機(jī)關(guān)，在?？谑忻利惿掣浇Ｓ虼罱ㄅR時(shí)靠泊碼頭，使用船只裝卸建筑淤泥（渣土）并傾倒入海。

“我們找到了傾倒轉(zhuǎn)運(yùn)的碼頭，旁邊停放著待卸貨的車。垃圾被傾倒到轉(zhuǎn)運(yùn)船上，再轉(zhuǎn)運(yùn)到傾倒船上。我們通過(guò)無(wú)人機(jī)拍攝到了一整套流程?！?/p>

2019年10月，海口市檢察院向?？诤Ｊ路ㄔ禾崞鹆嗣袷鹿嬖V訟。這是“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”寫(xiě)入法律后的一起典型案例。

維護(hù)公益

補(bǔ)強(qiáng)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法手段不足

“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”入法之后，各省檢察機(jī)關(guān)動(dòng)作迅速。以海南為例，2017年7月17日，海南省人民檢察院第二分院將“楊象清非法采礦案”作為全省首件公益訴訟案件立案。

楊象清是海南某公司的法定代表人。2014年至2016年，他多次雇人非法開(kāi)采該公司承包地里的玄武巖礦石，并對(duì)外銷售。雖然執(zhí)法局對(duì)他非法采礦行為作出了兩次行政處罰，但楊象清拒不停止違法采礦行為。

2018年12月，海南省二中院判決，該公司與楊象清連帶承擔(dān)地質(zhì)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用百余萬(wàn)。

“民事公益訴訟補(bǔ)強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)執(zhí)法手段的不足，”海南省檢察院第二分院第五檢察部副主任王幫元說(shuō)。

“對(duì)于礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟要求主管行政機(jī)關(guān)采取措施命令公益侵權(quán)人修復(fù)環(huán)境，但效力僅能及于行政相對(duì)人即公司。但該公司財(cái)產(chǎn)明顯不足以承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，行政手段無(wú)法達(dá)到維護(hù)公共利益的目的”。

王幫元說(shuō)，為了有效保護(hù)環(huán)境維護(hù)公益，該案選擇提起民事公益訴訟，要求股東對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任，避免了公司財(cái)產(chǎn)不能承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的問(wèn)題。

特殊力量

直指問(wèn)題背后的利益集團(tuán)

需要承擔(dān)連帶責(zé)任的不僅僅是非法采礦的楊象清。劉本榮告訴北青報(bào)記者，檢察民事公益訴訟在守護(hù)海洋方面也有獨(dú)特的作用。

“當(dāng)前海洋執(zhí)法部門(mén)打擊非法盜采海砂明顯存在手段不足、被追究主體單一、未追究損害賠償責(zé)任等問(wèn)題，造成違法主體違法成本低，導(dǎo)致非法盜采海砂對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的損害一直持續(xù)且愈演愈烈?！?/p>

為斬?cái)嗪Ｉ氨I采的“黑手”，海南省檢察院集中交辦了一批非法盜采海砂民事公益訴訟案件，并探索將“船主”列為共同被告，盡量將船舶所有人、出租人、涉案在逃違法犯罪人員列入公益訴訟共同被告一起起訴，加大對(duì)非法盜采海砂的打擊力度。

他說(shuō)，在以往，海警部門(mén)很難有證據(jù)證明租船給別人的“船主”也是非法采砂的主體，即很難認(rèn)定“船主”為共同侵權(quán)。在發(fā)現(xiàn)非法采砂情況后，相關(guān)部門(mén)一般都是進(jìn)行行政處罰、要求把砂倒進(jìn)海里就可以了，“我們檢察機(jī)關(guān)就認(rèn)真了一把、較真了一把?！?/p>

這樣的“較真”也已經(jīng)付諸實(shí)踐。在對(duì)一起“非法采砂案”起訴時(shí)，海南省人民檢察院第二分院就將采砂者和船舶所有人福建某船務(wù)公司一起列為了被告。

起訴書(shū)明確：“該公司作為船舶所有權(quán)人，明知該船裝設(shè)采砂設(shè)備需要經(jīng)許可和檢驗(yàn)，未經(jīng)審批擅自裝設(shè)自吸采砂設(shè)備參與非法采砂。”“船舶委托管理人明知采砂者沒(méi)有合法采砂、用海許可審批手續(xù)，仍將船租給他”。起訴書(shū)提到，該公司應(yīng)對(duì)非法采砂行為造成的損害后果承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

劉本榮認(rèn)為，公益訴訟是特殊的力量，讓很多行政機(jī)關(guān)無(wú)法顧及甚至放任不管的問(wèn)題得到了解決?！昂芏鄦?wèn)題的背后，其實(shí)都有大量的利益集團(tuán)。這個(gè)奶酪不好動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟就動(dòng)了這個(gè)奶酪。”

據(jù)悉，為保護(hù)海洋資源、守護(hù)藍(lán)色國(guó)土，開(kāi)展“守護(hù)海洋”檢察公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督，海南共對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件立案129件，發(fā)出訴前檢察建議93件，提起民事公益訴訟13件，推動(dòng)整改一批非法采砂、近海養(yǎng)殖污水直排入海、海水養(yǎng)殖侵占海防林等方面的突出問(wèn)題。

破局

從“專家鑒定”到“專家意見(jiàn)”

違法行為人“眼花”不配合

“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”也存在一些難點(diǎn)。

2020年1月，北青報(bào)記者再度到了美麗沙音樂(lè)廣場(chǎng)，在“城海大境、親海藏園”等廣告牌子的背后，仍堆放著不少建筑垃圾。究竟有多少建筑垃圾被傾倒到了海洋？這個(gè)問(wèn)題曾困擾了檢察機(jī)關(guān)很長(zhǎng)時(shí)間。

“調(diào)查過(guò)程是非常艱辛的，比如傾倒到海里的量究竟有多少？我們只拍到了一艘船，并不知道一艘船能運(yùn)多少建筑垃圾，也不知道傾倒的總數(shù)究竟有多少?！?/p>

海口市檢察院第六檢察部負(fù)責(zé)人樊光裕說(shuō)，?？谑泻Ｑ缶终{(diào)查了一個(gè)星期都未能取得進(jìn)展。

?？谑袡z察院在取得視頻證據(jù)后，也曾詢問(wèn)過(guò)違法行為人，但對(duì)方拒不回答。當(dāng)檢察院把視頻拿到違法行為人面前時(shí)，對(duì)方甚至回答“我眼花，我看不清楚”。最終，?？谑袡z察院綜合運(yùn)用專家鑒定和實(shí)地調(diào)查等手段，掌握了相關(guān)數(shù)據(jù)，明確了建筑垃圾傾倒入海對(duì)海洋生態(tài)的損害。

該案件的起訴書(shū)中明確載明，“截至2018年12月14日，該公司使用船舶運(yùn)輸建筑垃圾約兩個(gè)月，有證據(jù)證明至少船運(yùn)了69360方建筑垃圾”。

依法使用專家意見(jiàn)等證據(jù)

北青報(bào)記者獲悉，海南省檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的案件類型主要集中在環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域，食藥領(lǐng)域、國(guó)土出讓等領(lǐng)域的案件明顯偏少。對(duì)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估難、計(jì)算損失方法不確定，省內(nèi)缺少綜合性生態(tài)環(huán)境鑒定機(jī)構(gòu)，鑒定費(fèi)用高，沒(méi)有可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

“尤其是很多公益侵害、損害難以通過(guò)鑒定量化，而且目前也找不到合適的其他‘量化’途徑，專家意見(jiàn)尚需與法院進(jìn)行溝通”。

不過(guò)，公益損害鑒定難，是“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”入法之后各省面臨的共同問(wèn)題。高層也試圖破解該難題。

2019年1月，最高檢會(huì)同生態(tài)環(huán)境部等九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》。

針對(duì)“司法鑒定”問(wèn)題，意見(jiàn)明確，探索建立檢察公益訴訟中生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定管理和使用銜接機(jī)制。探索完善鑒定收費(fèi)管理和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。依法合理使用專家意見(jiàn)等證據(jù)。

針對(duì)專家意見(jiàn)，意見(jiàn)明確，“檢察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中，涉及案件的專門(mén)性問(wèn)題難以鑒定的，可以結(jié)合案件其他證據(jù)，并參考行政執(zhí)法機(jī)關(guān)意見(jiàn)、專家意見(jiàn)等予以認(rèn)定?！?/p>

地方的探索也值得關(guān)注

2019年5月13日，浙江省檢察院、省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合成立全國(guó)首家公益訴訟（環(huán)境損害）司法鑒定聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室，將接受省內(nèi)各級(jí)檢察院委托，開(kāi)展公益訴訟環(huán)境損害類案件的勘驗(yàn)取證、檢測(cè)鑒定等技術(shù)服務(wù)。

江蘇緊隨其后。2019年7月5日，由江蘇省檢察院與江蘇省生態(tài)環(huán)境廳合作成立的公益訴訟（環(huán)境損害）司法鑒定聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室在南京揭牌。

該聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室將依托省檢察院司法鑒定中心進(jìn)行前期公益訴訟采樣，再由省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心進(jìn)行檢測(cè)，最后由省環(huán)境科學(xué)研究院鑒定評(píng)估，出具鑒定報(bào)告。

關(guān)注

公益訴訟不是和行政機(jī)關(guān)爭(zhēng)輸贏

“起初起訴是很難的，一些行政機(jī)關(guān)對(duì)此不理解，有些人覺(jué)得丟了面子、影響地方形象。”在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟初始，曾有檢察院相關(guān)人員告訴北青報(bào)記者。這樣的問(wèn)題在海南也存在。

據(jù)介紹，海南一些行政機(jī)關(guān)存在對(duì)公益訴訟工作支持力度不足的問(wèn)題。在辦理公益訴訟工作中，存在地方干擾及制度上的障礙，且在辦理一些案件中阻力較大，難以突破。部分行政機(jī)關(guān)人員擔(dān)心追責(zé)，影響業(yè)績(jī)，對(duì)于公益訴訟工作不配合。

但上述問(wèn)題正在得到解決。海南省委常委、政法委書(shū)記劉星泰告訴記者，“全省共有18個(gè)地方黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)先后對(duì)公益訴訟檢察工作作出批示肯定，來(lái)瓊視察的解放軍和武警部隊(duì)團(tuán)、天津河北貴州團(tuán)全國(guó)人大代表，以及省‘兩會(huì)’代表、委員都給予了高度評(píng)價(jià)?！?/p>

基層相關(guān)部門(mén)的態(tài)度也正在轉(zhuǎn)變。

2018年9月，海南省樂(lè)東縣檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，樂(lè)東縣鶯歌海鎮(zhèn)西南電廠旁長(zhǎng)期使用煤炭和木柴烘焙廢棄海產(chǎn)品加工魚(yú)粉，生產(chǎn)時(shí)大量排放黑煙并發(fā)出濃烈的腥臭味，產(chǎn)生的污水未經(jīng)處理就直排進(jìn)附近水坑中，形成了一個(gè)面積較大的污水坑。2018年11月，樂(lè)東縣檢察院向樂(lè)東縣生態(tài)環(huán)境局發(fā)出了檢察建議，責(zé)令該魚(yú)粉加工廠停止違法行為。

“檢察院發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，及時(shí)傳達(dá)給我們。我們馬上整改督促?！睒?lè)東縣生態(tài)環(huán)境局污染控制科科員陳志清認(rèn)為，檢察院和相關(guān)職能部門(mén)“并不是對(duì)抗的關(guān)系”。

“公益訴訟能動(dòng)員整個(gè)社會(huì)力量參與環(huán)保。檢察院給我們提了很多建議，這種共贏、多贏、雙贏的模式，能倒逼企業(yè)整改、倒逼政府部門(mén)履行職責(zé)。對(duì)我們也是監(jiān)督和推動(dòng)?！?/p>

在去年3月接受北青報(bào)記者采訪時(shí)，最高檢副檢察長(zhǎng)張雪樵也曾談及這個(gè)問(wèn)題。他說(shuō)，“我們辦理公益訴訟案件，不是和行政機(jī)關(guān)爭(zhēng)個(gè)你輸我贏、你高我低，而是為了幫助、促進(jìn)政府依法行政，共同維護(hù)好人民根本利益，實(shí)現(xiàn)雙贏、多贏、共贏。通過(guò)訴前程序，強(qiáng)化監(jiān)督、溝通、協(xié)調(diào)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職，不僅有利于及時(shí)保護(hù)公益，而且可以用最小的司法資源獲得最佳辦案效果?！?/p>

2019年10月，張雪樵在一次新聞發(fā)布會(huì)上提到，堅(jiān)持把訴前實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益目的作為最佳司法狀態(tài)，通過(guò)公開(kāi)宣告、圓桌會(huì)議、組織聽(tīng)證等方式，督促行政機(jī)關(guān)主動(dòng)履職整改，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。

“今年以來(lái)，行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的回復(fù)整改率達(dá)97.1%，絕大多數(shù)公益受損問(wèn)題在訴前得到解決。對(duì)經(jīng)過(guò)訴前程序沒(méi)有整改的，依法提起訴訟，達(dá)到起訴一起、警示一片的效果，有效促進(jìn)依法行政?！?/p>

張雪樵說(shuō)，將持續(xù)強(qiáng)化對(duì)公益的司法保護(hù)；聚焦人民群眾司法需求，多辦社會(huì)反映強(qiáng)烈的公益侵害案件，多辦有影響的“硬骨頭”案件，努力提供更精準(zhǔn)、更優(yōu)質(zhì)的檢察公益訴訟產(chǎn)品。

本報(bào)記者　孟亞旭