作者:上海市教育科學(xué)研究院普通教育研究所 湯林春

黨的十九大指出,全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》提到,2020年要實(shí)現(xiàn)三大戰(zhàn)略目標(biāo):基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化,基本形成學(xué)習(xí)型社會(huì),進(jìn)入人力資源強(qiáng)國(guó)行列。教育現(xiàn)代化有著豐富的內(nèi)涵,教育法治化既是題中之義,也是實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的基本保障。可以說(shuō),沒(méi)有教育法治化,就沒(méi)有教育現(xiàn)代化,更沒(méi)有中國(guó)特色社會(huì)主義的教育現(xiàn)代化。

依法治教是依法治國(guó)的重要組成部分

教育是國(guó)計(jì)民生,教育公平是社會(huì)公平的重要基石。推進(jìn)教育法治化,不僅為協(xié)調(diào)教育內(nèi)部的諸種權(quán)利與義務(wù)關(guān)系、保障教育事業(yè)健康有序發(fā)展,也是促進(jìn)教育公平、讓人民群眾有獲得感、辦人民滿意教育的急切需要。

加強(qiáng)教育法治建設(shè),是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系,推進(jìn)依法治國(guó)的重要議題。黨的十八大指出,法治是治國(guó)理政的基本方式,號(hào)召全面推進(jìn)依法治國(guó)。習(xí)近平總書記2012年12月4日在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上指出,要繼續(xù)完善以憲法為統(tǒng)帥的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系……實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)生活制度化、法治化。2013年2月23日,他在十八屆中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)又強(qiáng)調(diào),要堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè),不斷開創(chuàng)依法治國(guó)新局面。因此,推進(jìn)依法治國(guó),不僅是中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的要義,也是黨和國(guó)家的重要決策。中國(guó)現(xiàn)行的法律體系由憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等七部分構(gòu)成。教育法律法規(guī)是行政法中特別行政法的組成部分。因此,完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系,也必須完善教育法律體系。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系如同一個(gè)有機(jī)體,教育法律體系是這個(gè)有機(jī)體不可缺少的組成部分,缺乏了這一部分或這一部分運(yùn)轉(zhuǎn)失靈,都會(huì)使中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系變得殘缺不全或喪失某些必要的功能。

我國(guó)教育法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)

目前,我國(guó)教育法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)。

教育法律法規(guī)體系不完整,尚有空白點(diǎn)需要填補(bǔ)。隨著現(xiàn)代教育治理體系的建立及未來(lái)信息社會(huì)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)的到來(lái),教育涉及的內(nèi)外關(guān)系及相關(guān)部門的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系越來(lái)越復(fù)雜,這就需要建立更加完善的教育法體系。目前,我國(guó)已頒布了學(xué)位條例、義務(wù)教育法、教師法、教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、民辦教育促進(jìn)法等法律,但如果從建設(shè)終身教育體系的角度來(lái)看,則缺學(xué)前教育法、高級(jí)中等教育法、特殊教育法、終身教育法等;如果從完善現(xiàn)代教育治理體系并使法律法規(guī)體系涵蓋各類教育活動(dòng)來(lái)看,則缺學(xué)校法、家庭教育法、社會(huì)教育法、教育經(jīng)費(fèi)(投入、使用、績(jī)效評(píng)估)法、教育督導(dǎo)評(píng)估法、國(guó)家教育考試法、教育行政申訴法等。

教育法律法規(guī)制定質(zhì)量不高,法律法規(guī)研制技術(shù)有待提升。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)及教育的快速發(fā)展,現(xiàn)行教育法律法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求。如擇校、減負(fù)、考試制度、校園欺凌、校園安全等一些群眾關(guān)心的問(wèn)題,是否要在相關(guān)教育法律法規(guī)中體現(xiàn)?雖然我國(guó)初步形成了從憲法、教育基本法、單行法到各有立法權(quán)的部門及省市、地方制定教育規(guī)章的縱向教育法律法規(guī)體系,但仍然存在上下位法銜接落實(shí)不到位、法律法規(guī)之間交叉重復(fù)甚至相互打架的現(xiàn)象。同時(shí),教育法律法規(guī)條文用語(yǔ)不嚴(yán)謹(jǐn),導(dǎo)致語(yǔ)義模糊,甚至產(chǎn)生歧義的現(xiàn)象還不時(shí)出現(xiàn)。如“促進(jìn)教育公平”與“促進(jìn)教育公平與均衡發(fā)展”,哪個(gè)表述更準(zhǔn)確?應(yīng)該“重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育”還是“均衡發(fā)展城鄉(xiāng)學(xué)前教育”?等等。

教育法律法規(guī)的實(shí)效不高,教育法的執(zhí)行力有待加強(qiáng)。從總體上看,教育法律法規(guī)仍然沒(méi)有受到全社會(huì)應(yīng)有的重視,一提到“法”,人們首先想到的還是刑事法律、民事法律。對(duì)教育法律法規(guī),人們一般沒(méi)有多少清晰的認(rèn)識(shí)。人們對(duì)教育法規(guī)的作用、目的、性質(zhì)等存有重大分歧,以致教育立法中關(guān)于教育行政處罰的規(guī)定缺乏應(yīng)有的力度,往往對(duì)教育違法行為缺乏必要的規(guī)范和約束。在現(xiàn)有教育法規(guī)中,教育行政處罰權(quán)力涉及的范圍十分狹窄,處罰對(duì)象大多局限于教育系統(tǒng)內(nèi)部,處罰時(shí)對(duì)實(shí)權(quán)部門的依賴性太大,自身缺乏處罰的強(qiáng)制力量,以致教育法規(guī)強(qiáng)制執(zhí)行的可行性大為降低。如此一來(lái),雖然教育法規(guī)也明確對(duì)教育違法行為給予行政處分、處罰,甚至追究刑事責(zé)任,但在事實(shí)上,很難保證這些規(guī)定發(fā)揮應(yīng)有的作用。

推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義教育法律體系建設(shè)

加快教育法治化,促進(jìn)教育現(xiàn)代化,未來(lái)亟須從多方面著力。

健全教育法律法規(guī)體系。按照全面依法治國(guó)的要求,制訂教育法建設(shè)規(guī)劃,加快教育法治建設(shè)進(jìn)程,盡快形成基本完善的中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化教育法律法規(guī)體系。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和教育改革的需要,提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)繼續(xù)完善教育法、義務(wù)教育法、職業(yè)教育法、學(xué)位條例、教師法、民辦教育促進(jìn)法,盡快完成學(xué)前教育法、學(xué)校法、家庭教育法、終身學(xué)習(xí)法、國(guó)家教育考試法的制定工作,依緊要程度逐步制定教育經(jīng)費(fèi)法、高級(jí)中等教育法、特殊教育法、教育督導(dǎo)評(píng)估法、教育行政組織法、社會(huì)教育法。促進(jìn)教育法律法規(guī)縱向銜接、橫向協(xié)調(diào),保證教育法律法規(guī)與其他法律法規(guī)有機(jī)對(duì)接,推進(jìn)其他領(lǐng)域和地方法規(guī)與教育法律法規(guī)有機(jī)對(duì)接。完善教育法律法規(guī)立、改、廢制度。

全面建設(shè)法治政府。依法明確政府權(quán)責(zé)邊界和行為規(guī)范,制定各級(jí)政府教育權(quán)力清單,完善政府規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制。對(duì)政府越位、缺位行為,建立責(zé)任追究制度。完善教育信息公開制度,健全教育治理體系,依法保障公眾對(duì)教育的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

依法保障學(xué)校自主辦學(xué)。依法明確學(xué)校的權(quán)責(zé)邊界,制定學(xué)校權(quán)力清單。落實(shí)學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人地位,深化高等學(xué)校法人化改革。學(xué)校要依法制定學(xué)校章程和制度,依法履行教育教學(xué)和管理職責(zé)。建立健全教育救濟(jì)制度。依法加強(qiáng)對(duì)教師和學(xué)生的管理,切實(shí)保障教師與學(xué)生的合法權(quán)益。

廣泛開展普法教育。多渠道開展普法教育,提升教育普法的實(shí)效。增強(qiáng)教育行政管理人員的法治意識(shí),提高師生法律素質(zhì)和公民意識(shí),擴(kuò)大教育法的社會(huì)知曉度,營(yíng)造全社會(huì)依法治教的氛圍。

健全教育法實(shí)施監(jiān)督體系。強(qiáng)化對(duì)政府落實(shí)教育法律法規(guī)和政策情況的督導(dǎo)檢查。強(qiáng)化各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)教育法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查以及司法機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督。健全社會(huì)監(jiān)督。整合各方監(jiān)督力量,建立健全層級(jí)監(jiān)督機(jī)制。