國(guó)家公園、國(guó)有林場(chǎng)、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)等生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略定位，必須堅(jiān)持國(guó)家、國(guó)有、集體意志要毫不動(dòng)搖。以國(guó)家公園體制為案例，探索生態(tài)扶貧生態(tài)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，定位必須以保護(hù)自然資源為前提，該產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)有本質(zhì)區(qū)別。第一，國(guó)家主導(dǎo)，體現(xiàn)國(guó)家和人民意志，不是地方政府主導(dǎo)，不僅為振興地方經(jīng)濟(jì)，國(guó)家負(fù)責(zé)全面系統(tǒng)監(jiān)管，政策資金投入，國(guó)家及各級(jí)政府不求任何經(jīng)濟(jì)利益回報(bào)。第二，天然林保護(hù)，退耕還林、還湖、還濕、還草等政策只是讓該地區(qū)暫時(shí)脫困，生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)鏈不適合搞PPP模式，走政府垂直管理，場(chǎng)、村、社國(guó)家特許經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新之路。第三，生態(tài)扶貧工作必須堅(jiān)持保護(hù)原生態(tài)適度市場(chǎng)化原則，嚴(yán)禁社會(huì)資金大規(guī)模進(jìn)入，嚴(yán)禁政府與原住民爭(zhēng)利，嚴(yán)禁過(guò)度利益導(dǎo)向的大規(guī)模產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)局面。

國(guó)家公園體制，是自然資源保護(hù)領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總要求，我國(guó)生態(tài)扶貧工程賦予國(guó)家公園體制新的功能。國(guó)家主導(dǎo)、公益優(yōu)先、超級(jí)園區(qū)是“國(guó)家公園”體系三大體制機(jī)制創(chuàng)新發(fā)力點(diǎn)，從國(guó)家公園、國(guó)家公園體制、國(guó)家公園體系建設(shè)角度，系統(tǒng)科學(xué)分析“生態(tài)文明建設(shè)”成為“五位一體”國(guó)家戰(zhàn)略的內(nèi)涵、目標(biāo)和措施，尤其要全面理解國(guó)家公園與原來(lái)的自然資源保護(hù)體制有什么本質(zhì)區(qū)別。通過(guò)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，處理好全面保護(hù)與提供公共服務(wù)產(chǎn)品關(guān)系，突出自然保護(hù)地體系“保護(hù)為主”和“全民公益性優(yōu)先”原則。應(yīng)該牢固樹(shù)立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念。

國(guó)家公園體制建設(shè)，應(yīng)從大國(guó)責(zé)任、國(guó)家精神、文明傳承、文化自覺(jué)的高度認(rèn)識(shí)“國(guó)家公園體制”建設(shè)戰(zhàn)略意義，充分認(rèn)識(shí)天人合一、以人為本的科學(xué)發(fā)展觀精髓，調(diào)動(dòng)全民參與保護(hù)環(huán)境主動(dòng)性、創(chuàng)造性和積極性，有效提升人民健康水平和人民幸福指數(shù)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展與保護(hù)協(xié)調(diào)和內(nèi)在統(tǒng)一，為我國(guó)政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)宏偉戰(zhàn)略提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。國(guó)家公園體制是生態(tài)保護(hù)治理體系和治理能力科學(xué)化，是生態(tài)扶貧工作的主戰(zhàn)場(chǎng)，必須引起政府高度重視，在頂層設(shè)計(jì)理念和體制機(jī)制方面大膽創(chuàng)新。

國(guó)家公園（National Park），世界發(fā)達(dá)國(guó)家普遍認(rèn)可的自然資源保護(hù)與利用形式，國(guó)有資源更要體現(xiàn)國(guó)家意志。世界第一個(gè)國(guó)家公園——美國(guó)黃石國(guó)家公園建立于1892年，140年來(lái)國(guó)家公園被視為保護(hù)與利用相互促進(jìn)的“國(guó)家自然保護(hù)地體系”的典范。被國(guó)際社會(huì)視為現(xiàn)代文明的產(chǎn)物和國(guó)家進(jìn)步、國(guó)家精神及人類文明的象征。到目前為止，已有200多國(guó)家建立了近萬(wàn)個(gè)國(guó)家公園。國(guó)家公園概念是美國(guó)的藝術(shù)家喬治-卡特林第一個(gè)提出的。1832年，他在旅行的路上對(duì)美國(guó)西部大開(kāi)發(fā)而給印第安文明、野生動(dòng)植物和原野帶來(lái)的影響深感憂慮。

目前全國(guó)共有國(guó)有林場(chǎng)4855個(gè)，分布在31個(gè)省份的1600多個(gè)縣（市、區(qū)）。有職工75萬(wàn)人（其中在職職工48萬(wàn)人），林地面積8.7億畝，森林面積6.7億畝，森林蓄積量23.4億立方米，分別占全國(guó)林地面積、森林面積和森林總蓄積量的19%、23%和17%。按隸屬關(guān)系劃分，省級(jí)管理的國(guó)有林場(chǎng)占10%，地市級(jí)管理的占15%，縣級(jí)管理的占75%。國(guó)有林生態(tài)保護(hù)與扶貧工程面臨新機(jī)遇，要堅(jiān)定國(guó)有理念，創(chuàng)新體制機(jī)制，發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，放大生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值必要且可行。

（一）國(guó)家公園體制“人與自然和諧”演變路徑世界各發(fā)達(dá)國(guó)家基本一致。隨著工業(yè)文明開(kāi)始，世界發(fā)達(dá)國(guó)家均走過(guò)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、掠奪開(kāi)發(fā)、環(huán)境惡化、生態(tài)危機(jī)、隔絕保護(hù)、科學(xué)保護(hù)的演變過(guò)程。人與自然和諧相處的價(jià)值觀形成過(guò)程，取決于本國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平和人均經(jīng)濟(jì)總量階段水平，人類進(jìn)入中等收入以上的國(guó)家，才會(huì)自覺(jué)地形成天人合一的自然觀。國(guó)家公園體系建設(shè)普遍認(rèn)同：國(guó)家主導(dǎo)、公益優(yōu)先、超級(jí)園區(qū)三大突出理念，要達(dá)到三個(gè)目的：1、就是要扭轉(zhuǎn)“黃山，不是安徽省政府的黃山，不是黃山人民的黃山”唯我獨(dú)尊管理體系弊端；2、就是要改變“黃河，母親河，沿河各省各管一段”交叉管理治理落后的現(xiàn)狀；3、就是要糾正“只管收門(mén)票，不管下一代”狹隘的短視主義工作作風(fēng)。

（二）國(guó)家公園體系建設(shè)各國(guó)的管理模式各異且殊途同歸。美國(guó)100多年，國(guó)家垂直管理，始終保持荒野文化，是國(guó)家精神的代表。澳大利亞的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離管理模式，1879年的澳大利亞建成世界第二個(gè)皇家國(guó)家公園（Royal National Park）。歐洲則側(cè)重鄉(xiāng)村文化風(fēng)景地，以德國(guó)1970年建立的“巴伐利亞森林國(guó)家公園”為例的地方自治管理模式為代表。韓國(guó)則把七個(gè)國(guó)家公園串起來(lái)形成白頭大干山系，不僅實(shí)現(xiàn)了自然生態(tài)保護(hù)，更是體現(xiàn)民族精神文化的重要代表。中國(guó)特色社會(huì)主義制度和土地公有制為國(guó)家公園體系建設(shè)和管理奠定了得天獨(dú)厚的政治優(yōu)勢(shì)。

（三）重新審視自然資源價(jià)值，奠定國(guó)家公園體系的生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。人類就是地球生態(tài)系統(tǒng)重要因子，人類的生產(chǎn)和生活一切活動(dòng)原本就構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)平衡及演替重要一環(huán)，想方設(shè)法遠(yuǎn)離、割裂和隔絕式的自然資源保護(hù)理念本身就是搶救性保護(hù)階段的落后產(chǎn)物。太陽(yáng)，是地球一切能源的最終來(lái)源。人類是生產(chǎn)生活生存物質(zhì)資源來(lái)自自然、制造成本、人力成本、社會(huì)成本和自然成本構(gòu)成人類社會(huì)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，自然資源本身就有價(jià)值，尤其是自然資本的衍生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以及人類生存的幸福感所涉及幸福指數(shù)。著名生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、澳大利亞國(guó)立大學(xué)Robert Costanza教授提出關(guān)于“面向可持續(xù)理想未來(lái)的解決方案”（Solutions for a Sustainable and Desirable Future）報(bào)告中提出高質(zhì)量和可持續(xù)的生活是人類的核心目標(biāo)，生態(tài)資本是實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（四）國(guó)家公園體制，是自然資源保護(hù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)治理體系、治理能力現(xiàn)代化及生態(tài)扶貧科學(xué)舉措。黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，是全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在自然資源保護(hù)領(lǐng)域的必然要求。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視自然保護(hù)工作，保護(hù)工作所取得的成績(jī)值得肯定。截至目前，我國(guó)已經(jīng)建立了2679處自然保護(hù)區(qū)、2855處森林公園、1000多處濕地公園、962處風(fēng)景名勝區(qū)、240處國(guó)家地質(zhì)公園，此外還有水利風(fēng)景區(qū)、海洋保護(hù)區(qū)、植物園等其他類型的保護(hù)地，自然保護(hù)地面積占國(guó)土面積的17%。

（五）適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)總體戰(zhàn)略，保護(hù)與利用理念有待更新，保護(hù)與市場(chǎng)手段結(jié)合度有待加強(qiáng)。2015年，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合12個(gè)部門(mén)發(fā)布《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，對(duì)我國(guó)自然文化資源保護(hù)和利用進(jìn)行戰(zhàn)略部署。目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源合理開(kāi)發(fā)利用的雙贏。其實(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家自然資源保護(hù)理念沿革與該國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大致正相關(guān)，初級(jí)的以經(jīng)濟(jì)效益的索取為主，中級(jí)的以恢復(fù)、修復(fù)、封閉措施實(shí)施資源保護(hù)，上升到生物多樣性及生態(tài)系統(tǒng)完整性為目標(biāo)的高級(jí)保護(hù)階段。保護(hù)的目的從“一方水土養(yǎng)一方人，靠山吃山、靠水吃水，此路是我開(kāi)，留下買路財(cái)”本位小集體眼前的經(jīng)濟(jì)利益，向全國(guó)人民負(fù)責(zé)并全民享有，向人類命運(yùn)共同體負(fù)責(zé)，向子孫后代高水平持續(xù)幸福負(fù)責(zé)演變。

國(guó)家公園、國(guó)有自然資源保護(hù)與利用要在體制機(jī)制方面創(chuàng)新。試點(diǎn)期間要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)一管理。首先，理清目前的分級(jí)、分類、分型的屬地保護(hù)，上升到國(guó)家層面統(tǒng)一管理，成立國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)。其次，逐步取消種類繁多的“各級(jí)各類保護(hù)區(qū)”、“各級(jí)各類別公園”、“各級(jí)風(fēng)景區(qū)旅游區(qū)”等，合理規(guī)劃，科學(xué)制訂國(guó)家公園遴選標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)定機(jī)制。第三，資金保障統(tǒng)一納入國(guó)家財(cái)政為主，保護(hù)屬地配套權(quán)利剝離，鼓勵(lì)全社會(huì)組織個(gè)人捐助，管辦分離、管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)經(jīng)營(yíng)模式。第四，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家管理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)國(guó)家公園體系的系列立法工作，堅(jiān)決不能完全照抄照搬國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。第五，風(fēng)景優(yōu)美交通不便的地方往往就是貧困人群聚集地，要充分考慮原住民的文化保護(hù)和切身利益，調(diào)動(dòng)原住民保護(hù)積極性，并與全面扶貧和定點(diǎn)扶貧政策相協(xié)調(diào)。從而避免多頭管理、重復(fù)管理、政出多門(mén)、管理失位，甚至出現(xiàn)問(wèn)題造成無(wú)人管理的尷尬局面。

目前，國(guó)有林改革還在猶豫之中，強(qiáng)化國(guó)家意志和國(guó)有理念非常迫切。必須堅(jiān)持自然資源保護(hù)優(yōu)先，保護(hù)和激勵(lì)原住民利益優(yōu)先，杜絕過(guò)度開(kāi)發(fā)體現(xiàn)全民公益性優(yōu)先、國(guó)家特許經(jīng)營(yíng)權(quán)模式優(yōu)先原則。休閑旅游、森林康養(yǎng)、生態(tài)旅游本身就是一個(gè)朝陽(yáng)大產(chǎn)業(yè)。美國(guó)、澳大利亞、新西蘭是生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)最好的國(guó)家。南非，野生動(dòng)物國(guó)家公園“動(dòng)物大遷徙”也是生態(tài)旅游典范之一。盡管這些國(guó)家主要是土地私有制，但在該領(lǐng)域堅(jiān)決強(qiáng)化國(guó)家意志，堅(jiān)決走適度開(kāi)發(fā)的可持續(xù)發(fā)展道路。美國(guó)黃石公園財(cái)政、市場(chǎng)和管理體制值得借鑒，在自然資源國(guó)有和集體所有制優(yōu)勢(shì)的中國(guó)，國(guó)家主導(dǎo)，適度市場(chǎng)化運(yùn)作模式更容易更可行。以國(guó)家公園、國(guó)有林場(chǎng)、國(guó)有林牧場(chǎng)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等為中心的輻射帶動(dòng)作用，精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)工作才更有抓手。

結(jié)合國(guó)家公園體制國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，在新發(fā)展理念指導(dǎo)下又賦予了“生態(tài)扶貧”新的任務(wù)，尤其為精準(zhǔn)扶貧和國(guó)有林場(chǎng)改革提供了新的發(fā)展機(jī)遇。自然資源保護(hù)，就是要充分體現(xiàn)國(guó)家人民意志和發(fā)揮國(guó)有制度性優(yōu)勢(shì)。國(guó)家主導(dǎo)，保護(hù)為主，福祉原住民，這是國(guó)家公園體制“保護(hù)為主，全民公益性優(yōu)先”原則的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。抓住國(guó)家公園體制機(jī)制建設(shè)新的契機(jī)，為國(guó)有林場(chǎng)、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)和國(guó)有其他自然資源等領(lǐng)域改革提供新的思路，生態(tài)扶貧工程也要樹(shù)立重在國(guó)家主導(dǎo)和國(guó)家意志的理念。

作者簡(jiǎn)介：

陳 貴 京WORK-北京碼頭創(chuàng)始人、中國(guó)管理科學(xué)研究院企業(yè)管理創(chuàng)新研究所所長(zhǎng)、《管理觀察》首席觀察家

張陽(yáng)武  國(guó)家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院教授級(jí)高級(jí)工程師