把“充分協(xié)商”的理念,貫穿于議題設置、協(xié)商發(fā)起、對話展開、協(xié)商結論、進入決策等所有環(huán)節(jié)的分析之中,使協(xié)商實效的三個維度在每一個環(huán)節(jié)都有所體現(xiàn)。

提案協(xié)商是社會主義協(xié)商民主七大協(xié)商渠道之一的政協(xié)協(xié)商的重要方式,其發(fā)展歷史長、議題范圍寬、委員參與廣泛,在發(fā)揮人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構的作用中不可或缺。黨的十八大以來,政協(xié)提案協(xié)商以習近平總書記關于人民政協(xié)工作的重要思想為指導,各項工作都取得了重要進展,產生了一大批具有切實效果和良好影響的協(xié)商成果。俞正聲主席在全國政協(xié)十二屆五次會議上要求,要認真總結十八大以來人民政協(xié)的寶貴經驗,“深化規(guī)律性認識,推進理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。”本文即是在提案工作所取得的進展和經驗的基礎上,圍繞提案協(xié)商機制的創(chuàng)新完善談一點意見和建議。

協(xié)商實效性與充分協(xié)商

早在2012年4月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步加強人民政協(xié)提案辦理工作的意見》,就提出了提案辦理實效性的要求。十八大以來,協(xié)商實效性在更高層次上得到強調?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》中關于加強社會主義協(xié)商民主建設的部署、習近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話、《中共中央關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》都十分重視和強調協(xié)商實效性問題。

從學術層面看,協(xié)商實效性既是協(xié)商民主體制機制效能的重要衡量指標,也是協(xié)商民主不斷追求的境界,須從質的界定和量的指標等方面不斷深入研究。

協(xié)商實效性內在地含有三個維度,即“形成共識”、“引起關注”和“形成議題”。其具體含義是,“形成共識”,即在一項協(xié)商活動中,協(xié)商者提出的意見建議經過協(xié)商,當下即形成共識,得到決策或行政部門的采納、進入決策,并在政府工作中得到實現(xiàn),所反映的問題得到解決?！耙痍P注”,就是在一個協(xié)商過程中,協(xié)商者提出的意見建議,由于種種現(xiàn)實原因和限制條件并沒有立即得到采納,但被認為這確是一個十分重要的、必須解決的問題,得到決策者和社會輿論的相當重視和積極回應。引起關注的另一種情形是,意見和建議沒有得到贊同,但其提出的問題卻引起了決策者的高度關注和警惕,從而采取措施加以防范,避免了問題的出現(xiàn)?！靶纬勺h題”,是指協(xié)商者提出的問題,開始的時候雖在當下人們心目中并非顯得突出和急迫,沒有引起關注,但由于問題的提出,引起了一定范圍內的討論和思考;隨著時間的推移,這一討論思考成為輿論的一個熱點議題,吸引了許多人的注意。就問題通過協(xié)商民主的渠道提出,并形成協(xié)商議題而言,這同樣是協(xié)商民主實效性的體現(xiàn)。

協(xié)商實效性三個維度的概念,來自于對協(xié)商活動的結構、過程及其各個環(huán)節(jié)的抽象分析。概括地說,協(xié)商實效性是通過這一結構的全過程和所有環(huán)節(jié)得到體現(xiàn)和實現(xiàn)的,由此,協(xié)商的機制和程序越是充分反映和堅實支撐了這一結構,越是提供了充分協(xié)商的制度基礎,協(xié)商實效性就越是突出、越是優(yōu)化。這就必然得出“充分協(xié)商、充分實效”這一理念。所謂“充分協(xié)商”,含有橫向到邊、縱向到底的意思。也就是說,要使機制、程序的設計,有利于協(xié)商對話貫穿于從議題設置到進入決策的整個過程、所有環(huán)節(jié),有利于協(xié)商對話在每一個環(huán)節(jié)都能得到深入詳盡的展開。前者是橫,后者是縱。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”的要求,其具體舉措之一就是“增加協(xié)商密度”。增加協(xié)商密度不僅僅指增加協(xié)商活動如各種形式的協(xié)商座談會的次數,更指每一次協(xié)商活動的充分協(xié)商,即圍繞協(xié)商議題增加對話的密度、討論的深度,把“充分協(xié)商”的理念體現(xiàn)于每一次協(xié)商活動之中。

機制創(chuàng)新的思考路徑

以“協(xié)商實效性”概念及其推出的“充分協(xié)商、充分實效”理念來觀照現(xiàn)行的政協(xié)提案工作機制、程序,及其觀念,可以從一特定角度揭示其主要的不足之處和機制創(chuàng)新之所在,不足之處即機制創(chuàng)新的著力點。這一思考路徑的內容可以歸納為以下三個方面。

第一,拓寬對“協(xié)商實效性”的理解。把“是否得到采納”的評價標準,拓寬為“是否引起關注”、“是否形成議題”;把“提高提案質量和辦理質量”的觀念,拓展和具體化為“充分協(xié)商”的觀念。以此作為提案工作創(chuàng)新的主導理念,具體研究提案工作機制程序在增強協(xié)商實效性方面的不足之處和創(chuàng)新的切入點。

第二,從已有的基礎上創(chuàng)新。提案工作機制創(chuàng)新,不是憑空造作、另搞一套,而是在現(xiàn)有提案工作所取得的進展和成果的基礎上,以更為寬闊的視域和理念深入思考分析,把“充分協(xié)商”的理念,貫穿于議題設置、協(xié)商發(fā)起、對話展開、協(xié)商結論、進入決策等所有環(huán)節(jié)的分析之中,發(fā)現(xiàn)在協(xié)商實效性方面的薄弱環(huán)節(jié),加以充實和創(chuàng)新,使協(xié)商實效的三個維度在每一個環(huán)節(jié)都有所體現(xiàn),而不僅僅是“得到采納”這一終端環(huán)節(jié)。

第三,注意微觀層面的創(chuàng)新。要深入到制度的具體運作和微觀程序層面,細心分析制度運作的每一個環(huán)節(jié),觀察這些環(huán)節(jié)本身在實現(xiàn)總體實效性方面的作用。這些微觀的程序關節(jié)點,正是制度和機制創(chuàng)新易于入手、易于見效的地方,應是研究的重要著眼點。要重視“看似不起眼”的程序的改進和創(chuàng)新,重視其對于增強協(xié)商實效性的四兩撥千斤的意義和作用。比如,2016年以來的全國政協(xié)會議,在小組討論會程序里增加了一個由小組提出議題、圍繞這一議題進行討論的安排。這一以前所沒有的看似細小的程序上的改進,使小組討論會的議題更明確,討論更充分,對于增強協(xié)商實效性,具有很大的空間。