近日,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《中央企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案》,要求在2017年底前將按照全民所有制工業(yè)企業(yè)法登記的中央“企業(yè)”全部改制為按照公司法注冊的“公司”。標(biāo)志著國資委監(jiān)管的全部央企將全面進(jìn)入公司時(shí)代。從“企業(yè)”到“公司”的歷史轉(zhuǎn)變,再次完證了深化國企改革的根本目標(biāo)在于建立現(xiàn)代企業(yè)制度,實(shí)現(xiàn)從企業(yè)治理模式向公司治理模式的轉(zhuǎn)型,以加快形成有效的治理機(jī)制和靈活的市場化經(jīng)營機(jī)制。公司治理是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心,因此深化國企改革就是要全面進(jìn)入公司治理新階段。

深化國企改革總邏輯:從行政型治理向經(jīng)濟(jì)型治理轉(zhuǎn)變

全民所有制企業(yè)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的企業(yè)形態(tài),企業(yè)受到政府的直接管理,行政型治理是其典型的治理模式,該模式的三大內(nèi)涵是資源配置行政化、經(jīng)營目標(biāo)行政化和高管任免行政化。行政型治理下公司治理行為的行政化問題嚴(yán)重,突出表現(xiàn)為“內(nèi)部治理外部化、外部治理內(nèi)部化”,即本來應(yīng)該由內(nèi)部治理履行的決策職能,如薪酬制定、股權(quán)激勵(lì)等卻由外部治理主體決定;而外部治理的很多職能,如“企業(yè)辦社會(huì)”職能,卻由內(nèi)部治理承擔(dān)。而作為現(xiàn)代企業(yè)制度的公司則需要市場經(jīng)濟(jì)下的經(jīng)濟(jì)型治理與之匹配,需要市場化配置資源、經(jīng)濟(jì)化經(jīng)營目標(biāo),在厘清政府與市場邊界的前提下完善公司的內(nèi)外部治理機(jī)制,并實(shí)現(xiàn)由“權(quán)力制衡”向“決策科學(xué)”的轉(zhuǎn)變。

中國企業(yè)改革的核心在于建立現(xiàn)代企業(yè)制度,必然要求由政府計(jì)劃管控下的行政型治理向以市場機(jī)制為主的經(jīng)濟(jì)型治理轉(zhuǎn)型。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,“低效率”、“預(yù)算軟約束”、“吃大鍋飯”等曾是貼在國企身上的標(biāo)簽;市場經(jīng)濟(jì)體制改革導(dǎo)入后的一段時(shí)期內(nèi),行政干預(yù)過重、經(jīng)營活力不足等仍導(dǎo)致大量國企長期處于虧損狀態(tài),至上世紀(jì)末1.68萬家國有大中型企業(yè)中嚴(yán)重虧損的竟有0.66萬家,以至于要通過“三年脫困”這樣“壯士斷腕”的方式來渡過難關(guān)。正是基于此,我國開始進(jìn)行以建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度為目標(biāo)的企業(yè)治理改革,不斷做強(qiáng)、做優(yōu)、做大,從而催生出近百家“世界500強(qiáng)”的國有企業(yè),成就了中國航天、核電、高鐵產(chǎn)業(yè)等的崛起,也支撐起中國成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。

在治理改革取得成就的背后,我們還要看到,這種“自下而上”的漸進(jìn)式改革走到今日,積累了大量問題。據(jù)統(tǒng)計(jì),央企子公司僅有6%尚為全民所有制企業(yè),而母公司層面卻有近70%。一方面,大量國企子公司通過資本市場上市融資、“走出去”參與國際市場競爭,成為境內(nèi)外的上市公司,導(dǎo)入了經(jīng)濟(jì)型治理模式;另一方面,母公司層面作為全民制企業(yè)卻依舊貫徹計(jì)劃思維下的行政型治理安排,并對子公司施加行政干預(yù),由此導(dǎo)致在治理改革上“子比母快”的怪象,也使得資本市場上“一股獨(dú)大”、“掏空”、“關(guān)聯(lián)交易”等治理問題難以治本。這種治理的雙軌模式使得我們在分析改革取得成就的原因時(shí)存在不同認(rèn)識(shí),一種認(rèn)為是子公司通過改制上市、導(dǎo)入經(jīng)濟(jì)型治理的結(jié)果;另一種則認(rèn)為是集團(tuán)等層面保留行政型治理的結(jié)果,從而導(dǎo)致了兩種對立的深化改革的治理邏輯。

顯然,這次央企集團(tuán)層面公司制改革方案的出臺(tái),體現(xiàn)的就是經(jīng)濟(jì)型治理的改革思路。只有在這個(gè)基礎(chǔ)上,才能在集團(tuán)層面完成深化企業(yè)改革的任務(wù),有利于清除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的殘留、使市場在資源配置中起決定性作用。這也是再次重申了我國企業(yè)治理改革的邏輯在于從行政型治理向經(jīng)濟(jì)型治理轉(zhuǎn)型,更是對將企業(yè)改革的成就視為沿著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)道路發(fā)展“必然結(jié)果”、而要重回計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的否定。我們必須意識(shí)到,如果對改革方向認(rèn)識(shí)不清,就可能使改革功敗垂成。如果要按照行政型治理的改革邏輯,即使集團(tuán)進(jìn)行了改制,也只能是造就一批“換湯不換藥”的翻牌公司。因此,有必要再次明確深化國企改革的這一治理邏輯。

深化國企改革突破口:發(fā)展混合所有制

積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是黨的十八屆三中全會(huì)在國資改革領(lǐng)域的一大亮點(diǎn)。混合所有制不是新話題,十五大報(bào)告便首次提出“混合所有制”的概念,時(shí)隔十六年,混合所有制卻再次引起熱議,是因?yàn)閲蟾母镆呀?jīng)進(jìn)入深水區(qū),而混合所有制有望成為深化國企改革的突破口。我們認(rèn)為,發(fā)展混合所有制在治理改革中的作用在于,以國資吸收民資的經(jīng)濟(jì)型治理活力,促實(shí)現(xiàn)行政型治理向經(jīng)濟(jì)型治理轉(zhuǎn)變:

首先,解決國企治理的“內(nèi)部治理外部化、外部治理內(nèi)部化”困境,需要引入混合所有制。目前國有企業(yè)很多治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制雖然已經(jīng)建立起來,但公司治理行為的行政化問題嚴(yán)重,使得“形似而神不似”的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。而國企改革中引入混合所有制,實(shí)現(xiàn)國有資本與民營資本等非國有資本交叉持股、相互融合,可以將國有資本的資本優(yōu)勢與民營資本的靈活市場機(jī)制優(yōu)勢合二為一,從而產(chǎn)生“1+1>2”的治理效果。

其次,只有將混合所有制改革推進(jìn)到集團(tuán)層面,才能取得真正的效果。如果集團(tuán)公司的下屬公司積極推進(jìn)混合所有制(導(dǎo)入經(jīng)濟(jì)型治理),而集團(tuán)公司卻“新瓶裝舊酒”(依舊行政型治理加以管控),國企改革也難以取得顯著成效。所以,國有企業(yè)集團(tuán)探索混合所有制,要“母子并進(jìn)”、“母子協(xié)同”。具體而言,對于資產(chǎn)證券化比例較高的國企要通過混改實(shí)現(xiàn)整體上市,或是在集團(tuán)層面引入多元股權(quán),在股權(quán)制衡中逐步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)型治理。

再者,要平等保護(hù)混改企業(yè)各類股東的利益。現(xiàn)代企業(yè)制度只要不存在所有權(quán)歧視,天然就是混合所有制,因此關(guān)鍵要看混合所有制里邊“裝什么藥”,如允許民營控股到什么程度、是否能使其獲得相應(yīng)的權(quán)益。當(dāng)前國企分類改革已經(jīng)基本確定,商業(yè)類國企應(yīng)該首先探索推進(jìn)混合所有制。在混合所有制企業(yè)的股權(quán)配置方面,商業(yè)類國企可以參股或相對控股,公益類國企可以先絕對控股。在明確國資與民資的持股比后,就要在經(jīng)濟(jì)型治理的框架下進(jìn)行市場化運(yùn)作,而不僅僅只是行政型治理的“一家獨(dú)大”;當(dāng)然,國家可以根據(jù)行業(yè)重要性,采取“金股”等制度保障戰(zhàn)略安全,但更要讓各利益主體按照相關(guān)法律法規(guī)和公司章程,在董事會(huì)進(jìn)行公平公開的博弈,維護(hù)各自權(quán)益。

深化國企改革關(guān)鍵:完善董事會(huì)治理

在理順國企股權(quán)配置后,下一步改革的關(guān)鍵便是董事會(huì)治理。董事會(huì)是公司治理的核心,“偉大的董事會(huì)成就偉大的公司”。在央企2004年開始進(jìn)行建立規(guī)范董事會(huì)改革試點(diǎn)時(shí),我們就認(rèn)為(董事會(huì))“建比不建好、改比不改好”,而建立董事會(huì)的意義就在于實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策;但在多年的董事會(huì)實(shí)踐中,還存在著新老三會(huì)關(guān)系處理等新舊體制轉(zhuǎn)換、分權(quán)制衡與傳統(tǒng)集權(quán)管理等新舊治理理念沖突、董事人才不足及考評追責(zé)機(jī)制不明確等問題。因此,深化國企改革的關(guān)鍵在于完善董事會(huì)治理,從而進(jìn)一步推進(jìn)行政型治理向經(jīng)濟(jì)型治理的轉(zhuǎn)變。

在中國上市公司董事會(huì)治理水平方面,中國公司治理評價(jià)指標(biāo)體系中的董事會(huì)治理維度,從董事權(quán)利與義務(wù)、董事會(huì)運(yùn)作效率、董事會(huì)組織結(jié)構(gòu)、董事薪酬、獨(dú)立董事制度等五個(gè)主因素以及約25個(gè)子因素對其進(jìn)行綜合評價(jià)。從2011至2017年的治理評價(jià)結(jié)果看,民營控股上市公司的董事會(huì)治理質(zhì)量已連續(xù)七年超過國有控股上市公司。其中,國企董事會(huì)治理在董事會(huì)運(yùn)作效率、組織結(jié)構(gòu)等方面一直好于民企,反映出國企在整體合規(guī)性方面更好;而民企在董事權(quán)利與義務(wù)、董事薪酬等方面一直好于國企,反映出民企在激發(fā)董事參與董事會(huì)運(yùn)作方面更好。由此可以看出進(jìn)一步完善國企董事會(huì)治理主要在于:首先是行政放權(quán)與授權(quán),以實(shí)現(xiàn)董事會(huì)的決策與監(jiān)督職能,當(dāng)下國企董事會(huì)在薪酬激勵(lì)政策制定、重大經(jīng)營決策等方面受到的行政型治理約束還較大,尚不能完全發(fā)揮經(jīng)濟(jì)型治理下給予其的角色和作用,需要讓多元利益主體在董事會(huì)中進(jìn)行平等博弈;其次是理順治理流程,讓治理機(jī)制流暢運(yùn)轉(zhuǎn),例如在董事會(huì)已建立專業(yè)委員會(huì)的情況下,重大決策應(yīng)經(jīng)由董事會(huì)相關(guān)專業(yè)委員會(huì)、董事會(huì)再到股東大會(huì)的順序進(jìn)行,即遵循“自下而上”的治理流程;最后是提升董事的履職能力,合理化董事的薪酬激勵(lì),建立完善董事績效的考評問責(zé)制度,并通過外部的市場聲譽(yù)機(jī)制加以補(bǔ)充。

國企治理能力提升:外部治理從“演習(xí)”到“實(shí)戰(zhàn)”

長期以來,我國公司治理水平的提升一直受制于相對滯后的外部治理,依靠行政力量而忽視市場和法治的思維慣性,使得政府與企業(yè)的行為方式還習(xí)慣和受制于“行政型治理”的路徑依賴。突出表現(xiàn)為企業(yè)的并購、控制權(quán)轉(zhuǎn)移等外部治理活動(dòng),依舊受到較強(qiáng)的行政干預(yù),國企之間的并購多是“紅軍”必勝、“藍(lán)軍”必?cái)〉摹把萘?xí)”,可能只需雙方的國資主管部門各自下發(fā)文件,進(jìn)行相應(yīng)國資劃撥便可;而沒有市場中“實(shí)戰(zhàn)”的“硝煙彌漫”,也就不會(huì)有歷經(jīng)實(shí)戰(zhàn)后治理能力的真正提升。

近年來控制權(quán)爭奪的治理事件頻發(fā),但無論是民企與國企間的外部并購,還是民企內(nèi)部股東爭奪控制權(quán)等,在事件初期尚在市場框架下進(jìn)行較量、精彩紛呈,但到事件后期各參與主體就多尋求非市場力量介入,使得企業(yè)經(jīng)濟(jì)型治理能力并未得到真正的鍛煉。各類“不找市場找市長”的行為背后,折射出的是政府權(quán)力的邊界管控、法治建設(shè)和市場力量培育在當(dāng)下外部治理中的缺失,需要我們在深化改革中進(jìn)一步強(qiáng)化從行政型向經(jīng)濟(jì)型治理理念的轉(zhuǎn)變。

公司治理需要良好的外部治理作為依托,而該環(huán)境必須是市場化、法治化的。公司是有著營利性目標(biāo)、按照自身邏輯、在法治化的市場中運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)組織,需要經(jīng)濟(jì)型治理加以匹配,政府、資本市場、債權(quán)人等外部治理的重要主體在參與公司的治理時(shí),也要遵循經(jīng)濟(jì)型治理的邏輯和規(guī)則。具體而言:首先,政府要摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)行為只是行政干預(yù)“演習(xí)”的做法,將企業(yè)真正推向市場,去接受“實(shí)戰(zhàn)”考驗(yàn),實(shí)施市場化的并購、控制權(quán)爭奪、股東訴訟等治理較量,讓治理行為在市場的“陽光”下而非行政的“黑箱”中進(jìn)行;其次,社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì),治理主體都要樹立法治思維,在依法治國、依法治企框架下尋求經(jīng)濟(jì)型治理的辦法,進(jìn)行“實(shí)戰(zhàn)”時(shí)也必須具有合規(guī)意識(shí);最后,外部治理更需要敬畏市場力量、按照市場規(guī)律實(shí)施,尊重市場的多元治理主體,保障其在市場中公平、公開地博弈,才能真正發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

深化國企改革保障:導(dǎo)入分類治理與配套治理改革

從中國治理改革的時(shí)間序列看,公司治理改革是先行者。中國改革的路徑,是依次建立現(xiàn)代企業(yè)制度、現(xiàn)代政府制度、現(xiàn)代社會(huì)制度、現(xiàn)代國家制度,相應(yīng)的則是先公司治理,再政府治理、社會(huì)治理和國家治理;從改革的結(jié)構(gòu)看,公司治理、政府治理、社會(huì)組織治理作為國家治理體系的重要內(nèi)容,是相互影響和相互依存的。當(dāng)前國家治理體系中存在的重要問題便是各類組織治理模式的套用及治理改革的不匹配,因此為保障深化公司治理改革、進(jìn)而完善國家治理體系,導(dǎo)入分類治理并配套治理改革顯得極為重要。

不同類型組織的功能、定位和職責(zé)有所不同,有著自身的特點(diǎn)和規(guī)律,這就要求所采取的治理方式、搭建的治理結(jié)構(gòu)、構(gòu)建的治理機(jī)制等應(yīng)符合組織自身的治理邏輯和規(guī)律。分類治理改革就是要用公司治理的辦法、政府治理的辦法和社會(huì)組織治理的辦法分別治理公司、政府和社會(huì)組織。具體而言,政府治理要從控制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)型。公司治理要從行政型向經(jīng)濟(jì)型轉(zhuǎn)型。社會(huì)組織治理要從行政型向社會(huì)型轉(zhuǎn)型。

對各類組織治理模式的認(rèn)識(shí)不清、治理改革的“時(shí)差”,使得當(dāng)前治理改革不匹配現(xiàn)象嚴(yán)重。首先,在政府治理改革與公司治理改革的不匹配方面,突出表現(xiàn)為政府與市場的邊界不清、公司治理需求與政府職能履行不明。當(dāng)政府服務(wù)監(jiān)管和內(nèi)部治理機(jī)制這兩類問題交織在一起、導(dǎo)致公司運(yùn)行出現(xiàn)狀況時(shí),做出科學(xué)診斷并提出有效解決方案就變得異常困難,而政府治理轉(zhuǎn)型和公司治理轉(zhuǎn)型疊加,更使得這一問題難上加難。例如,有些公司治理問題本來是內(nèi)部治理機(jī)制不健全的問題,因而相應(yīng)的解決之道是借助市場和企業(yè)的力量,“讓市場在資源配置中起決定性作用”;但在政府治理改革相對滯后的情況下,這類問題反而常常被誤認(rèn)為是市場失靈,政府的“扶持之手”強(qiáng)伸過來,試圖用行政型治理手段加以解決。其次,在社會(huì)組織治理改革與公司治理改革、政府治理改革的不匹配方面,突出表現(xiàn)為社會(huì)組織發(fā)育不健全、職能定位不清晰。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,社會(huì)組織在社會(huì)治理中的主體地位多被行政性事業(yè)單位和企業(yè)所取代,而并無真正意義上的社會(huì)組織。因此,當(dāng)社會(huì)組織尚在培育中,而社會(huì)組織治理和社會(huì)失靈這兩類問題交織在一起、導(dǎo)致社會(huì)運(yùn)行出現(xiàn)問題時(shí),做出恰當(dāng)判斷并提出合理解決方案同樣變得非常困難。例如,有些社會(huì)組織治理問題本該歸咎于社會(huì)組織發(fā)育不健全,相應(yīng)的解決方案應(yīng)該是從政府職能、企業(yè)職能中剝離出社會(huì)治理的職能,積極培育社會(huì)組織;但在社會(huì)組織治理改革相對緩慢的情況下,這類問題卻往往被誤認(rèn)為是社會(huì)失靈,使得“政府辦單位”或“企業(yè)辦社會(huì)”等現(xiàn)象“死灰復(fù)燃”,嚴(yán)重阻礙了公司治理由行政型向經(jīng)濟(jì)型轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程。

總之,只有在明確各類治理的治理特征、采用相應(yīng)的治理模式加以分類治理,并配套國家治理體系改革、實(shí)現(xiàn)各類治理改革協(xié)同推進(jìn)、形成治理合力后,才能為深化國企改革提供良好的保障,并向著“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標(biāo)不斷邁進(jìn)。

(作者系天津財(cái)經(jīng)大學(xué)校長、中國公司治理研究院院長)