自從被寫入政府工作報告以來,“粵港澳大灣區(qū)”的建設(shè)備受關(guān)注。數(shù)據(jù)顯示,這一灣區(qū)雖然只占全國土地面積約0.6%,但是創(chuàng)造了約占全國12.4%的經(jīng)濟總量。由于香港、澳門的經(jīng)濟發(fā)展先驅(qū)效應以及珠三角經(jīng)濟帶在改革開放后的成功發(fā)展,“大灣區(qū)”的三個主要經(jīng)濟組成部分本身具有雄厚的實力,并且三者的經(jīng)濟具有典型的互補優(yōu)勢,因此,“粵港澳大灣區(qū)”城市群在一開始就被賦予厚望,普遍的預期是形成像紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)那樣的世界級大灣區(qū)。

毫無疑問,從目前來看,“粵港澳大灣區(qū)”城市群的發(fā)展具有得天獨厚的優(yōu)勢,在新的形勢下,打造世界級的城市群,一方面,在經(jīng)濟上發(fā)揮城市之間的互補溢出效應,實現(xiàn)粵港澳的經(jīng)濟快速發(fā)展,另一方面,可以為中國內(nèi)陸與特別行政區(qū)的全方位融合奠定堅實的基礎(chǔ)。然而,客觀來看,“粵港澳大灣區(qū)”城市群的發(fā)展不僅面臨著和其他城市群類似的問題,而且也面臨著比其他城市群更強的挑戰(zhàn)和障礙,這些障礙主要是來自既有的體制障礙,能否將這些體制障礙一一破除,實現(xiàn)大灣區(qū)經(jīng)濟真正有效的互聯(lián)互通,是決定大灣區(qū)是否成功的重要前提。

第一,如何破解城市群內(nèi)各個區(qū)域的本位主義,打破行政壁壘,形成區(qū)域之間真正的互聯(lián)互通。城市群的發(fā)展內(nèi)生于各個城市之間的比較優(yōu)勢,只有在各個城市之間的職能高度互補且形成強大的外溢效應的基礎(chǔ)上,才可能真正促進城市群的發(fā)展,形成集聚效應。要素自由流通下的城市之間功能互補是城市群集聚效應和溢出發(fā)揮的前提。盡管城市群在長期來看有利于各個地區(qū)的發(fā)展,但是,城市群的好處也存在“長期性”和“公共品”的特征,因此,在區(qū)域之間存在競爭的情形下,短期的“本位主義”往往會導致“囚徒困境”。這也是為什么城市群看似美好,但是真正成功的并不多的原因。尤其是對于“粵港澳大灣區(qū)”這樣一個新興的城市群載體而言,其不僅僅涉及到內(nèi)地9個地市,而且還涉及到香港和澳門特別行政區(qū),這意味著,在“粵港澳大灣區(qū)”城市群的發(fā)展過程中,如何真正打破現(xiàn)有的行政壁壘,將市場的決定性作用和政府的合理引導結(jié)合,做到資源的互聯(lián)互通,是一個重要的難題。

第二,如何形成既符合各地當前比較優(yōu)勢、又能夠顧及長期產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的“粵港澳產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)分工布局”?？陀^地看,“粵港澳大灣區(qū)”各個區(qū)域的資源稟賦不同、發(fā)展階段不同,香港在制度、人才、科技、金融方面具有得天獨厚的優(yōu)勢,珠三角則在制造業(yè)和一些新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中具有出色的表現(xiàn),澳門的市場則有待于進一步的開拓和轉(zhuǎn)型。三個地區(qū)各有優(yōu)勢,但又各有其弊端,在這樣一種情形下,打造世界級的城市群,發(fā)揮城市之間的互補溢出效應極為迫切。但是如何在產(chǎn)業(yè)分工布局方面找到契合點和集聚點,仍然需要做大量的探索。從短期來看,三個地區(qū)需要在守住各自優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上,尋求產(chǎn)業(yè)的結(jié)合、分工,創(chuàng)造新興的經(jīng)濟業(yè)態(tài),從長期來看,又需要產(chǎn)業(yè)的動態(tài)調(diào)整,逐漸實現(xiàn)向高端制造業(yè)、高新科技產(chǎn)業(yè)、高端金融業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)的轉(zhuǎn)型。而這中間,一系列制度性的突破是非常繁雜的。

第三,如何破解既有的一系列體制障礙,構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制。比其他城市群及灣區(qū)更為復雜的是,“粵港澳經(jīng)濟區(qū)”涉及到一個國家、兩種制度、三個關(guān)稅區(qū),不僅包含了珠三角經(jīng)濟帶的9個主要地區(qū),而且涵蓋了香港和澳門特別行政區(qū),這樣一個“9+2”的組成模式超越了以往任何一個城市群的定位。作為一個國家、兩種制度下的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展,“粵港澳大灣區(qū)”既要維持“一國兩制”的政治架構(gòu),又要在“一國兩制”的指導下實現(xiàn)不同法律、不同行政、不同關(guān)稅體系的有效協(xié)調(diào),推進區(qū)域一體化發(fā)展,保持粵港澳長期繁榮。這就意味著,在新時期,對于“一國兩制”下的區(qū)域政治經(jīng)濟治理模式,必須做出調(diào)整。如何形成常態(tài)化的交流合作協(xié)調(diào)機制,使得一系列既有的體制障礙得到清除,讓人才、科技、資金等一系列要素在三地之間的自由流通,不僅需要粵港澳之間常態(tài)化的協(xié)調(diào)機構(gòu)的出現(xiàn),而且需要中央政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)布局。

歸根結(jié)底,粵港澳大灣區(qū)的核心問題是區(qū)域協(xié)同機制如何構(gòu)建。從目前來看,“粵港澳大灣區(qū)”城市群的未來是可期的,但如果要成為世界級的城市群,那么就必須先解決目前的遇到的各種各樣的體制障礙,打破行政地域壁壘,實現(xiàn)要素的自由流動、產(chǎn)業(yè)的合理分工布局。盡管當下并沒有明確的答案,但是中國過去三十多年的歷史已經(jīng)表明,如果要實現(xiàn)經(jīng)濟的騰飛,就需要堅持改革開放,不斷地突破意識形態(tài)的束縛,打破既有體制的沉疴舊弊。事實上,在這一方面,粵港澳地區(qū)在過去的幾十年里已經(jīng)做出了很好的表率作用,正是在改革開放的定位下,才有了今天我們看到的珠三角的經(jīng)濟奇跡和“一國兩制”下港澳的繁榮發(fā)展。因此,盡管前路依然曲折,但是,只要能夠在“改革開放”中定位“粵港澳大灣區(qū)”的發(fā)展,對內(nèi)不斷的革除體制障礙、對外保持對于世界經(jīng)濟的開放共享,那么粵港澳大灣區(qū)就自然而然會成為世界級的城市群,也會成為中國城市群發(fā)展的樣板,為中國未來的經(jīng)濟動力提供堅強的支撐。

(劉瑞明,中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員)