綠水青山就是金山銀山。破解發(fā)展難題,厚植發(fā)展優(yōu)勢,必須牢固樹立并切實貫徹綠色發(fā)展理念,劃定并嚴守生態(tài)保護紅線對綠色發(fā)展具有重要的保障作用。近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》。筆者認為,生態(tài)保護紅線要劃得實、守得住,需要優(yōu)化設計,做好如下幾點。

一是領會劃定生態(tài)保護紅線的意義。

劃定并嚴守生態(tài)保護紅線是留住綠水青山的戰(zhàn)略舉措,是提高生態(tài)系統(tǒng)服務功能的有效手段,是實施國土空間用途管制的重大支撐。黨中央、國務院站在對歷史和人民負責的高度,在新常態(tài)背景下推進生態(tài)保護紅線劃定工作,是推進國土空間保護和用途管制的一項基礎性制度安排。生態(tài)保護紅線管控體現(xiàn)了通過空間約束從源頭上預防或治理污染的理念,是從總體上改善環(huán)境質量、全面建成小康社會的必然選擇。

二是明確生態(tài)保護紅線劃定對象。

生態(tài)保護紅線是指在生態(tài)空間范圍內具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的空間邊界與管理限值,是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線,通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域,以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。生態(tài)保護紅線范圍必須涵蓋所有的國家級、省級禁止開發(fā)區(qū)域,以及有必要嚴格保護的其他各類保護地等。因此,生態(tài)保護紅線具有系統(tǒng)完整性、強制約束性、協(xié)同增效性、動態(tài)平衡性與操作可達性等特征。

三是統(tǒng)一生態(tài)保護紅線管控要求。

作為生態(tài)安全的底線,生態(tài)保護紅線劃定后,應根據(jù)管理類型做到“一線一策”,滿足以下管控要求。

功能不降低:生態(tài)保護紅線區(qū)內的自然生態(tài)系統(tǒng)功能能夠持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮,退化生態(tài)系統(tǒng)功能得到不斷改善。

面積不減少:生態(tài)保護紅線區(qū)邊界保持相對固定,區(qū)域面積規(guī)模不可隨意減少。

性質不改變:生態(tài)保護紅線區(qū)內的自然生態(tài)用地不可轉換為非生態(tài)用地,生態(tài)保護的主體對象保持相對穩(wěn)定。

責任不削減:生態(tài)保護紅線區(qū)的自然生態(tài)系統(tǒng)必須根據(jù)分工實行嚴格管控,各級黨委、政府和相關主管部門對紅線區(qū)共同履行監(jiān)管職責。

系統(tǒng)不獨立:落實“山水林田湖是一個生命共同體”的理念,最終形成生態(tài)保護紅線全國“一張圖”。

四是厘清與其他相關區(qū)劃的關系。

生態(tài)保護紅線與主體功能區(qū)劃的關系。主體功能區(qū)規(guī)劃是我國國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎性和約束性規(guī)劃,它強調以行政單元為邊界,根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿Χ_定的不同開發(fā)方式和開發(fā)格局的國土空間單元,涵蓋了國土的全部空間。而生態(tài)保護紅線則更加明確具體,強調的是對具有重要生態(tài)功能區(qū)域的保護,主要針對以提供生態(tài)產品為重點的生態(tài)地區(qū)。因此,生態(tài)保護紅線是在主體功能區(qū)規(guī)劃指導下實施生態(tài)空間保護和管控的具體制度,也是落實主體功能區(qū)規(guī)劃的重要舉措。

生態(tài)保護紅線與生態(tài)功能區(qū)劃的關系。生態(tài)功能區(qū)劃是指根據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境要素、生態(tài)環(huán)境敏感性和生態(tài)服務功能空間分異規(guī)律進行的空間區(qū)域劃分,是建立在區(qū)域生態(tài)環(huán)境特征及空間分異規(guī)律基礎上的,是根據(jù)區(qū)域不同等級生態(tài)系統(tǒng)的整體聯(lián)系性、空間連續(xù)性、相似性和相異性,探討其生態(tài)過程的特征和服務功能的重要性。生態(tài)功能區(qū)劃能夠充分認識區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的結構、過程和功能,是生態(tài)保護紅線劃分的基礎。生態(tài)保護紅線的劃分則是生態(tài)功能區(qū)劃的深化和拓展,進一步明確了生態(tài)環(huán)境敏感和生態(tài)系統(tǒng)服務功能重要的區(qū)域,從空間管控效果來看,生態(tài)保護紅線更具落地性。

生態(tài)保護紅線與環(huán)境功能區(qū)劃的關系。環(huán)境功能區(qū)劃是依據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展需要和不同地區(qū)在環(huán)境結構、環(huán)境狀態(tài)和使用功能上的差異對區(qū)域進行的合理劃定,目的是基于區(qū)域空間的資源和環(huán)境承載能力,通過辨析面臨的環(huán)境問題和環(huán)境保護壓力,分區(qū)制定環(huán)境保護目標和明確環(huán)境保護相關政策措施。環(huán)境功能區(qū)劃是實現(xiàn)科學管理環(huán)境的一項基礎工作,按環(huán)境要素進行分區(qū),包括水、大氣、土壤和生態(tài)等環(huán)境要素,其結果往往表現(xiàn)為不同環(huán)境要素的區(qū)劃,更側重于對單要素環(huán)境管理的需求。而生態(tài)保護紅線是多個生態(tài)要素綜合的分區(qū),強調針對不同生態(tài)系統(tǒng)結構和功能的空間綜合管控,生態(tài)保護紅線更加重視管理的可操作性。

五是細化評估監(jiān)管生態(tài)保護紅線。

由于生態(tài)功能重要性及生態(tài)敏感性/脆弱性評價的基礎數(shù)據(jù)要求很高,很多數(shù)據(jù)可獲得性差,所以劃定生態(tài)保護紅線要經(jīng)過“科學評估、明確范圍、勘定邊界”3個步驟,而且要明確基礎數(shù)據(jù)的精度,利用統(tǒng)一的評估方法識別生態(tài)功能極為重要和生態(tài)環(huán)境極為敏感脆弱的區(qū)域,納入生態(tài)保護紅線,并落實到具體地塊。

生態(tài)保護紅線一旦劃定,就要制定生態(tài)保護紅線監(jiān)測評估的技術標準體系,建立結構完整、功能齊全、技術先進、天地一體的生態(tài)保護紅線數(shù)字化綜合監(jiān)管平臺與臺賬系統(tǒng),采取系統(tǒng)全過程監(jiān)管。一要源頭嚴防,優(yōu)先考慮生態(tài)保護紅線的約束性,從源頭上就切斷破壞生態(tài)保護紅線的行為;二要過程嚴管,建立生態(tài)保護紅線常態(tài)化執(zhí)法機制,加強日常巡護和執(zhí)法監(jiān)督;三要后果嚴懲,對造成生態(tài)保護紅線破壞和導致嚴重后果的黨委政府和責任人嚴肅追究責任。

六是分步分類劃定生態(tài)保護紅線。

《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》明確要求,2017年年底前,京津冀區(qū)域、長江經(jīng)濟帶沿線各省(直轄市)劃定生態(tài)保護紅線;2018年年底前,其他省(自治區(qū)、直轄市)劃定生態(tài)保護紅線;2020年年底前,全面完成全國生態(tài)保護紅線劃定;到2030年,生態(tài)保護紅線制度有效實施,國家生態(tài)安全得到全面保障。

同時強調,根據(jù)生態(tài)保護紅線區(qū)域的類型與特征,結合保護區(qū)域的實際需求,“只分類不分級,一條紅線管到底”。即具有重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋等生態(tài)空間,統(tǒng)一劃入生態(tài)保護紅線,不再單獨劃定森林、濕地、草原等領域生態(tài)紅線,避免要素管理對生態(tài)系統(tǒng)完整性造成分割,提升每個生態(tài)保護紅線區(qū)域的空間紅線劃定成色。

七是加強紅線保護區(qū)域補償修復。

針對生態(tài)保護紅線范圍內的區(qū)域,要加快健全生態(tài)保護補償制度,完善國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付政策,推動生態(tài)保護紅線所在地區(qū)和受益地區(qū)探索建立橫向生態(tài)保護補償機制。同時,結合山水林田湖修復方案,采取封禁為主的自然恢復措施,分區(qū)分類開展受損生態(tài)系統(tǒng)修復,改善和提升生態(tài)功能,提高生態(tài)系統(tǒng)的完整性和穩(wěn)定性。按照陸海統(tǒng)籌、綜合治理的原則,開展海洋國土空間生態(tài)保護紅線的生態(tài)整治修復,切實強化生態(tài)保護紅線及周邊區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)治,重點加強生態(tài)保護紅線內入海河流綜合整治。

八是嚴格落實評價考核與責任追究。

生態(tài)保護紅線是生態(tài)安全的體現(xiàn),環(huán)境保護部門應聯(lián)合發(fā)改等部門建立生態(tài)保護紅線評價機制,從生態(tài)系統(tǒng)格局、質量和功能等方面建立生態(tài)保護紅線生態(tài)功能評價指標體系和方法,定期組織開展評價。同時,要加強生態(tài)保護紅線執(zhí)法監(jiān)督,并將考核與監(jiān)督結果納入生態(tài)文明建設目標評價考核體系,對違反生態(tài)保護紅線管控要求、造成生態(tài)破壞的部門、地方、單位和有關責任人員,按照有關法律法規(guī)和《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》等規(guī)定實行責任追究。

九是完善生態(tài)保護紅線協(xié)調與保障。

鑒于生態(tài)保護紅線管控涉及環(huán)保、林業(yè)、國土、水利等相關部門,需要明確任務分工,構建有效的協(xié)調機制,建議成立生態(tài)保護紅線專家委員會與生態(tài)保護紅線制度實施領導小組,形成生態(tài)保護紅線管控組織框架,明確職責權限,推動生態(tài)保護紅線有關立法,研究出臺相應的生態(tài)保護紅線管理法規(guī)條例。同時,加大政策宣傳力度,及時準確發(fā)布生態(tài)保護紅線劃分、調整、保護等信息,保障公眾知情權、參與權和監(jiān)督權,形成生態(tài)保護紅線管控的合力,保障經(jīng)濟社會的綠色發(fā)展。

筆者認為,劃定生態(tài)保護紅線是維護國家生態(tài)功能基線的客觀需要。只有劃定生態(tài)保護紅線,才能優(yōu)化國土空間開發(fā)格局,理順環(huán)境保護與綠色發(fā)展的關系,改善和提高生態(tài)系統(tǒng)服務功能,構建結構完整、功能穩(wěn)定的生態(tài)安全格局,從而維護國家生態(tài)系統(tǒng)安全。

劃定生態(tài)保護紅線是不斷改善環(huán)境質量底線的技術關鍵。只有劃定生態(tài)保護紅線,才能將環(huán)境污染控制、環(huán)境質量改善和環(huán)境風險防范有機銜接起來,確保環(huán)境質量不降級并逐步得到改善,從源頭上扭轉生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢,建設天藍、地綠、水凈的美好家園。

劃定生態(tài)保護紅線是控制國家自然資源利用上線的現(xiàn)實需求。只有劃定生態(tài)保護紅線,才能引導人口分布、經(jīng)濟布局與資源環(huán)境承載能力相適應,促進各類資源集約節(jié)約利用,保障我國經(jīng)濟社會的綠色發(fā)展。

作者單位:環(huán)境保護部華南環(huán)境科學研究所