實行農(nóng)村土地的“三權(quán)分置 ”，既是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展在現(xiàn)階段的需要，也是解決好農(nóng)民問題的需要，二者不可偏廢。目前的文件是在各地試點基礎(chǔ)上制定的大政方針，如果徹底釋放該政策的潛力與效力，還需要諸多的法律制度修改與相關(guān)配套政策。

讓農(nóng)民放心地把土地流轉(zhuǎn)出去

繼農(nóng)村土地實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，我國農(nóng)村土地再次迎來重大改革。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》10月30日由新華社受權(quán)發(fā)布。意見指出，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行。

什么叫土地制度的“三權(quán)分置”？為什么要進(jìn)行“三權(quán)分置”？中央深改組組長習(xí)近平早在2014年9月29日的中央深改組第五次會議上表示，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，要更多考慮推進(jìn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題，既要解決好農(nóng)業(yè)問題，也要解決好農(nóng)民問題。要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。

我國在1978年實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實現(xiàn)了我國農(nóng)村土地的集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分置”，拉開了我國農(nóng)村改革的序幕。而現(xiàn)在之所以還要把土地經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中另立出來，也是出于現(xiàn)實的需要，既有發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，也有保護(hù)農(nóng)民的需要，也是保證國家安定團(tuán)結(jié)的需要。土地從“二權(quán)分置”到“三權(quán)分置”，既考慮了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要，也考慮到保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的需要。從農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率來講，我國目前人均土地細(xì)碎化問題嚴(yán)重，有近2.7億農(nóng)村勞動力在城市打工，如何提升土地經(jīng)營效率成為一個現(xiàn)實選擇。通過農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”改革，可以讓農(nóng)民放心地把土地流轉(zhuǎn)出去，也就是說，當(dāng)農(nóng)民不想再繼續(xù)種地時，可以把土地的經(jīng)營權(quán)出租出去，獲得租金收益。解決目前我國因為土地規(guī)模細(xì)碎化而帶來的規(guī)模難以擴(kuò)大的困局，為未來規(guī)模經(jīng)營提高生產(chǎn)率提供了基礎(chǔ)。

實行自愿有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)

經(jīng)營權(quán)是考慮流轉(zhuǎn)出租需要，也是保護(hù)農(nóng)民不能因此而失去土地的需要。我國歷史上多次大動蕩跟大量的貧困農(nóng)民失地有很大關(guān)系。土地是農(nóng)民的基本社保，而只有通過經(jīng)營權(quán)的另立，才能防止農(nóng)民失去保命的土地，還可以提高稀缺土地的使用效率。三權(quán)分置考慮了農(nóng)民萬一在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)不景氣而失業(yè)后，還可以返回家鄉(xiāng)，要回土地，保證基本的生存需要。因為大量的農(nóng)民在城市打工基本上買不起住房，工作穩(wěn)定性差，而農(nóng)村土地就是他們的重要社會保障。目前我國已有三分之一的土地發(fā)生了流轉(zhuǎn)，全國2.3億戶承包土地的農(nóng)民中，6600萬戶或多或少地流轉(zhuǎn)了土地。而自去年8月份國務(wù)院正式啟動農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作以來，目前我國已經(jīng)有近300個縣級行政區(qū)開展了相關(guān)試點。

土地的流轉(zhuǎn)一定要尊重農(nóng)民的需要 ，實行自愿有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮。中央強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)的方向是要堅持規(guī)模適度，重點支持發(fā)展糧食規(guī)?；a(chǎn)。要讓農(nóng)民成為土地適度規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。要根據(jù)各地基礎(chǔ)和條件發(fā)展，確定合理的耕地經(jīng)營規(guī)模加以引導(dǎo)，不能片面追求快和大，更不能忽視了經(jīng)營自家承包耕地的普通農(nóng)戶仍占大多數(shù)的基本農(nóng)情。對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地，要有嚴(yán)格的門檻，建立資格審查、項目審核、風(fēng)險保障金制度，對準(zhǔn)入和監(jiān)管制度作出明確規(guī)定。要堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，支持引導(dǎo)農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，支持土地向農(nóng)村特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)，帶動土地利用向規(guī)模、集約、高效方向發(fā)展，做大做強(qiáng)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等。

農(nóng)村土改的當(dāng)務(wù)之急是產(chǎn)權(quán)明晰

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的改革需要許多基礎(chǔ)工作，只有這些工作完善之后才能把改革的潛力釋放出來，主要包括：相關(guān)的法律制度修改，我國的農(nóng)村土地立法一直嚴(yán)重滯后于社會實踐，現(xiàn)行的政策與法律有諸多矛盾之處，主要是中國的國情如何建立相應(yīng)的法律體制，比如經(jīng)營權(quán)究竟是債權(quán)還是物力等等，抵押權(quán)的范圍、風(fēng)險管控等等；還要開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變。

形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的前提。當(dāng)前，我國農(nóng)村土地制度改革的當(dāng)務(wù)之急是產(chǎn)權(quán)明晰。首先要實地勘測，摸清家底，尊重歷史傳統(tǒng)，明確“權(quán)屬合法，界址清楚，面積準(zhǔn)確，材料齊全，無爭議”的農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)；通過土地登記確權(quán)頒證，理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組、農(nóng)民個人四類主體的產(chǎn)權(quán)界限；不搞一刀切，避免產(chǎn)權(quán)主體虛置與權(quán)能重疊。

意見還提出，將研究經(jīng)營權(quán)抵押承包權(quán)退出辦法。這個問題文件并沒有細(xì)講，但在現(xiàn)實中，尤其是未來也是一個相當(dāng)重要而棘手的問題。對于那些在城市有穩(wěn)定工作、住房與社保，長期離開土地也不想再繼續(xù)保留土地的人員應(yīng)該允許探索，尋找解決方案。比如可以采取贖回的辦法，以解決我國稀缺土地資源的利用效率，防止臺灣土地悲劇的重演。臺灣城市化過程中那些早已進(jìn)城的農(nóng)民，因期望土地增值而拒絕放棄農(nóng)村土地，但本人早已離農(nóng)，導(dǎo)致農(nóng)村土地陷入低效利用的境況。人口眾多而土地稀缺的大陸，是經(jīng)受不起土地資源的大量閑置低效使用的。（鄭風(fēng)田 作者為中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）