京津冀協(xié)同發(fā)展是黨中央、國務院在新的歷史條件下做出的重大決策部署，對于協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢，具有重大現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。無論是北京非首都功能疏解、從根本上治理“大城市病”，還是縮小三地發(fā)展落差、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)共贏發(fā)展，都面臨著一系列新問題、新要求。而這些新問題、新矛盾的解決，只能依靠法治凝聚共識、化解矛盾、維護秩序、穩(wěn)定預期。

當前京津冀協(xié)同發(fā)展中面臨的法治難題

1、 區(qū)域發(fā)展立法引領(lǐng)的缺位。

在現(xiàn)實中，區(qū)域協(xié)同發(fā)展的立法缺失在我國具有一定的普遍性，我國至今還缺乏針對區(qū)域發(fā)展的專門立法。法律具有指引、評價、預測等功能，在有法律可依的前提下，行為人就可以做出明確的行為預期和行為選擇，從而承擔行為后果。借助法治穩(wěn)步推進京津冀協(xié)同發(fā)展的首要環(huán)節(jié)是制定相關(guān)的法律。

結(jié)合前期調(diào)研，目前京津冀協(xié)同發(fā)展在立法層面還沒有明顯進展。以大氣污染治理為例，由于目前三地協(xié)同發(fā)展沒有從立法層面得到推進，環(huán)境保護作為需要率先突破和亟須協(xié)同治理的領(lǐng)域，仍然需要北京市牽頭，協(xié)調(diào)的難度很大。再如在非首都功能疏解中，由于土地利用后續(xù)規(guī)劃不明朗，且沒有明確的法律依據(jù)，在一些專業(yè)性批發(fā)市場的搬遷中，行為人不積極搬遷的心態(tài)比較普遍。

2、 協(xié)同行動規(guī)則尚未齊備。

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的制定，在國家發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設計上邁出了可喜的一步，然而《綱要》并不具有嚴格意義上的法律約束效力，因而需要從政策角度出發(fā)，輔之以強有力的引導，即“一分部署，九分落實”。也正因如此，遵循《綱要》關(guān)于協(xié)同發(fā)展的總體部署、目標、原則、任務等綱領(lǐng)性規(guī)定，涉及協(xié)同發(fā)展的具體展開還需要一系列層級的推進與落實保障機制設計。

在全面依法治國的總體部署下，改革共識的凝聚、發(fā)展秩序的維護、矛盾糾紛的化解，都只能且必須遵循法治的進路。簡單而言，在對于協(xié)同發(fā)展所涉及的一系列、多層次的推進和實現(xiàn)機制本身的考慮方面，也務必要強調(diào)程序法定、效力法定的法治基本要求。

3、 協(xié)同發(fā)展的配套工作機制仍不健全。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，京津冀三地雖經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系完備、引擎作用明顯，但發(fā)展方式不同、發(fā)展階段不同，因而至今尚未擺脫行政區(qū)經(jīng)濟各求發(fā)展的舊有模式。目前尚缺乏有效的區(qū)際利益協(xié)調(diào)機制，尤其缺乏統(tǒng)一的地區(qū)性環(huán)境保護、食品市場監(jiān)管規(guī)則，因此法治配套協(xié)調(diào)機制有待進一步深化。與此同時，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、環(huán)保、交通等需要率先突破的領(lǐng)域，需要京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導小組及其辦公室制定明確的路線圖，并加大督辦力度，避免三地在執(zhí)行中的懈怠。但是，在商品流通、流動人口的權(quán)利保護，甚至環(huán)保、交通等領(lǐng)域，仍然可能存在某種形態(tài)的地方保護主義行為，僅靠中央領(lǐng)導小組及其辦公室的督導無法完全解決。

4、 協(xié)同發(fā)展工作推進中存在法律風險。

在全面依法治國的總體部署下，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略應當遵循法治的要求，以法治方式逐步推進。但是，囿于戰(zhàn)略目標、任務的現(xiàn)實設定，具體貫徹落實就很容易落入目標導向的工作推進模式中，特別是在非首都功能疏解方面，因工作任務重、要求高、時間緊，容易引發(fā)相應的法律風險：一是行政訴訟風險點多，二是滋生腐敗案件的風險大，三是勞務與商事合同糾紛數(shù)量增加。

以法治保障京津冀協(xié)同發(fā)展的幾點思考

1、 探索推進區(qū)域立法，發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范作用。

在全面依法治國的大背景下，京津冀協(xié)同發(fā)展必須遵循法治進路。即便是作為正式制度的法律尚未充分時，也不應偏離于法治思維、法治方式的基本要求。

從區(qū)域發(fā)展、治理的國際經(jīng)驗看，國家通過立法引領(lǐng)、規(guī)范發(fā)展以及頂層設計的法定化是較為通行、有效的做法。由此，京津冀協(xié)同發(fā)展，一要探索推進區(qū)域立法，針對疏解非首都功能，從根本上治理“大城市病”，加強首都圈建設，有必要考慮立《首都圈法》；針對區(qū)域協(xié)同發(fā)展縮小三地發(fā)展落差、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)共贏發(fā)展的目標，考慮《區(qū)域發(fā)展促進法》立法；針對區(qū)域協(xié)同發(fā)展中重點任務的實現(xiàn)，嘗試《區(qū)域大氣污染防治條例》、《區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化促進法》等專門立法。二要堅持區(qū)域發(fā)展規(guī)劃法定，提高規(guī)劃的執(zhí)行力。

國家層面為京津冀協(xié)同發(fā)展提供法律支持似乎始終是值得大力倡導的。即便在區(qū)域協(xié)同發(fā)展立法方面一開始難以做到在全國人大層面的立法，在國務院層面出臺促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展條例的條件也正在成熟。

2、 以三地合作協(xié)議方式確立協(xié)同發(fā)展的合作規(guī)則。

除依靠全國人大立法外，京津冀三地還可以簽訂協(xié)同發(fā)展方面的具體協(xié)議，把一些明確、具體的規(guī)則確立下來，并分別在各自轄區(qū)內(nèi)公布、實施。當三地政府不遵守或者不積極實施時，這些規(guī)則可以向不遵守一方施加責任，或者通過個人訴訟等司法救濟途徑迫使三地政府遵守這些規(guī)則。借助這種方式，也可以為京津冀協(xié)同發(fā)展的法治化提供規(guī)則前提。

這些規(guī)則應該具有法律效力，而且只要三地尚未聲明全面退出這些協(xié)議或者不認可某項協(xié)議條款，這些規(guī)則的效力應該比三地各自的地方性法規(guī)的效力還要高。因此，簽訂、認可和公布這些規(guī)則的主體應該是三地的人民代表大會。

3、 完善協(xié)同發(fā)展規(guī)則的實施機制。

在具備了協(xié)同發(fā)展規(guī)則之后，就需要可靠、有力的執(zhí)行機構(gòu)加以實施。京津冀三地在協(xié)同發(fā)展中，有些從長遠來看對三地有利的政策未必符合各地的短期利益，也未必符合某些官員的個人利益。因此，三地可能在執(zhí)行協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和協(xié)同發(fā)展規(guī)則方面消極懈怠，甚至在某些領(lǐng)域采取地方保護主義措施。對此，法治建設不得不考慮規(guī)則的實施機制建設。

具體地說，在我國目前的司法體制下，可以考慮在獨立于京津冀三地的全國最高法院設立專門負責保障全國人大相關(guān)立法得以實施的法庭，或者京津冀三地協(xié)商設立三方共同信任的仲裁庭，專門負責審理圍繞三地合作協(xié)議發(fā)生的訴訟。

（北京市政府法治研究中心 執(zhí)筆人：賈小雷 周悅麗 牟效波）