攻堅已久的財稅改革再下一城。昨日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），要求堅持財政事權(quán)由中央決定，適度加強中央的財政事權(quán)和支出責(zé)任，并在今年內(nèi)選取國防、外交等領(lǐng)域率先啟動中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。業(yè)內(nèi)認為，新政若成功落地，將有效緩解當(dāng)前中央、地方就同一財政職責(zé)推諉扯皮、討價還價的風(fēng)氣，但央地財政交叉領(lǐng)域職權(quán)的劃分，仍將是今后財稅改革推進的一大挑戰(zhàn)。

適度加強中央財政事權(quán)

作為編制和貫徹中央政府預(yù)算的重要支撐，中央財政在宏觀經(jīng)濟運行中扮演著指揮家的角色。在此基礎(chǔ)上，本次《意見》進一步明確，將適度加強中央的財政事權(quán)，中央的財政事權(quán)原則上由中央直接行使，并要逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理等基本公共服務(wù)確定或上劃為中央的財政事權(quán)。

與之相對的是，今后地方財政事權(quán)將更加靈活?！兑庖姟芬髮⑸鐣伟病⑹姓煌?、農(nóng)村公路等受益范圍地域性強且主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)確定為地方的財政事權(quán)，以賦予地方政府充分自主權(quán)，更好地滿足地方基本公共服務(wù)需求。

一直以來，中央和地方財力與事權(quán)不匹配的矛盾就是財稅改革最難啃的骨頭。特別是近些年，地方政府“入不敷出”加劇，對土地財政和地方融資平臺高度依賴，還滋生了房地產(chǎn)價格飆升、地方融資平臺風(fēng)險不斷累積等諸多問題?！兑庖姟逢P(guān)于央地各自財政事權(quán)的明確表態(tài)，或?qū)⒊蔀榕まD(zhuǎn)這一焦慮局勢的開端。

與此同時，由于職能界定不清，各級政府在提供公共服務(wù)時還面臨著與社會資本的沖突。例如一些本可由市場調(diào)節(jié)或社會提供的事務(wù)，財政包攬過多，而一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，財政承擔(dān)不夠。

中國國際經(jīng)濟交流中心經(jīng)濟研究部部長徐洪才表示，明確政府與市場的邊界，是推進財稅改革的核心，“實際上，政府應(yīng)該做的，是提供基礎(chǔ)的社會保障，同時通過加碼簡政放權(quán)，吸引社會資本更從容地參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，二者互補方能產(chǎn)生最佳效果”。

央地各領(lǐng)支出責(zé)任

業(yè)內(nèi)普遍認為，對央地財政事權(quán)做出規(guī)范，正是為完善中央與地方支出責(zé)任劃分做足鋪墊。例如《意見》明確，屬于中央的財政事權(quán)，應(yīng)當(dāng)由中央財政安排經(jīng)費，中央各職能部門和直屬機構(gòu)不得要求地方安排配套資金。同樣的，屬于地方的財政事權(quán)原則上由地方通過自有財力安排，若存在收支缺口，除部分資本性支出通過依法發(fā)行政府性債券等方式安排外，主要通過上級政府給予的一般性轉(zhuǎn)移支付彌補。

實際上，自1994年分稅制改革實施以來，中央政府一直手握財政大權(quán)，地方政府則背負實際的管理重任，在這一“壓力型體制”下，地方財政支出激增，一度使用45%的預(yù)算財力承擔(dān)75%的事務(wù)。而隨著營改增全面推開，地方財力進一步削弱，提供公共建設(shè)、公共服務(wù)時愈顯力不從心。盡管中央財政每年有大量的財政轉(zhuǎn)移支付給地方，但支付效率不高、過程不透明等問題也時有發(fā)生。

“東北地區(qū)面臨的巨大養(yǎng)老金缺口，就是中央財政缺席的典型案例”，徐洪才向北京商報記者分析，由于東三省近年來經(jīng)濟持續(xù)下行，多數(shù)企業(yè)效益走低，五險一金上繳總額滑坡，逐漸出現(xiàn)了收不抵支的風(fēng)險，若中央財政能更早更及時地給予補貼，或許情況將有所好轉(zhuǎn)。

在徐洪才看來，中央及地方支出責(zé)任的明確劃分，將有效緩解當(dāng)前中央、地方就同一服務(wù)項目推諉扯皮、討價還價的風(fēng)氣，也將有助于國家治理機制的現(xiàn)代化。

交叉領(lǐng)域事權(quán)劃分仍是難題

盡管央地財政分權(quán)的總體框架已搭建完畢，但這一頂層設(shè)計要落到實處，還需闖過不少關(guān)卡，中央與地方財政交叉領(lǐng)域事權(quán)如何劃分，就是第一個攔路虎。

中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院副院長肖鵬直言，由于我國是單一制國家，最終的事權(quán)都是由中央政府兜底，某些事權(quán)在中央和地方之間確實存在難以清晰界定的問題，這就難以明確由哪級政府來提供財力保障和承擔(dān)支出責(zé)任?！耙虼?，有必要在改革過程中，通過試點的方式明確事權(quán)的分類，如哪些是中央事權(quán)、哪些是共有事權(quán)、哪些是地方事權(quán)。在此基礎(chǔ)上，確定中央和地方政府在某類事權(quán)上的支出責(zé)任?！?/p>

值得一提的是，本次《意見》指出，考慮到我國發(fā)展不平衡的國情和經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性要求，需要更多發(fā)揮中央在提供基本公共服務(wù)方面的作用，因此應(yīng)保有比成熟市場經(jīng)濟國家相對多一些的中央與地方共同財政事權(quán)。今后在基本養(yǎng)老保險、公共文化等多領(lǐng)域，可由中央與地方按比例承擔(dān)支出責(zé)任。

“但是具體的劃分比例并未在本次《意見》中明確，亟待后續(xù)改革能給出一個答案”，徐洪才強調(diào)，“此外，營改增全面鋪開后，地方財政收入的主體稅種變?yōu)橄M稅、財產(chǎn)稅，但這兩項稅收收入并不穩(wěn)定，如何確保地方政府的財力水平也是不小的挑戰(zhàn)。”（肖瑋 張暢）