根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），到2017年底，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)都要建立法律顧問和公職律師制度體系。

建立政府法律顧問制度和公職律師制度，意義何在？筆者認(rèn)為，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是確保依法行政、打造法治政府的需要。十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》,強(qiáng)調(diào)法治是治國(guó)理政的基本方式。無論是政府職能的轉(zhuǎn)變抑或是社會(huì)管理方式的創(chuàng)新，都要求各級(jí)政府能夠更加自覺地運(yùn)用法治思維和法治方式來行使權(quán)力，履職盡責(zé)。通過政府法律顧問和公職律師，有利于各級(jí)政府部門依法行政、依法決策，不斷規(guī)范政府行政行為，減少行政決策失誤，降低行政成本，提高行政效率，強(qiáng)化行政權(quán)威，最終打造出現(xiàn)代意義上的法治政府。

二是完善治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開依法辦事，法治是構(gòu)建和完善治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要?jiǎng)幽芎完P(guān)鍵杠桿。推行政府法律顧問制度和公職律師制度，有利于增強(qiáng)各級(jí)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員的法治觀念，提高其法律素養(yǎng)，提高其依法行政的水平和能力，從而有利于將各項(xiàng)法律法規(guī)和規(guī)范性文件落實(shí)到具體的行政活動(dòng)之中。

三是完善行政程序、提高行政質(zhì)量的需要。由于政府法律顧問和公職律師具有法律專業(yè)等方面的知識(shí)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又較為熟悉行政機(jī)關(guān)的實(shí)際情況，因此通過法律顧問制度和公職律師制度，有利于確保行政決策中落實(shí)民主集中制原則，體現(xiàn)行政程序的民主化要求和特征，確保行政程序的公開、公平、公正，同時(shí)提高行政決策的效率，有利于集中民智、凝聚民力、體現(xiàn)民意、贏得民心，這對(duì)于依法科學(xué)民主決策機(jī)制的建立健全以及推動(dòng)政府決策的規(guī)范化、制度化和程序化建設(shè)具有不可或缺的重要意義。

政府法律顧問制度和公職律師制度的實(shí)現(xiàn)路徑，筆者認(rèn)為，也有三項(xiàng)：

首先，要完善政府法律顧問和公職律師制度的規(guī)范體系。政府法律顧問制度和公職律師制度是一個(gè)新型制度，在目前的《律師法》、《公務(wù)員法》等法律中，對(duì)此均無明確規(guī)定。近年來有一些地方已開始著手對(duì)政府法律顧問和公職律師制度進(jìn)行實(shí)踐探索，有些地方已經(jīng)通過了相應(yīng)的規(guī)范性文件，對(duì)政府法律顧問和公職律師進(jìn)行了確認(rèn)和調(diào)整。這些規(guī)定，需要在全國(guó)范圍內(nèi)趨于統(tǒng)一化、規(guī)范化，需要在國(guó)家層面完善政府法律顧問和公職律師制度的法律法規(guī)體系，使政府法律顧問和公職律師制度獲得可持續(xù)的法律保障。目前迫切需要的是修改《律師法》和《公務(wù)員法》，在《律師法》中明確政府法律顧問和公職律師制度，在《公務(wù)員法》中明確公職律師的公務(wù)員屬性，并明確其級(jí)別和崗位，將其作為單獨(dú)序列加以調(diào)整。

其次，明確政府法律顧問和公職律師的管理體制和管理模式?！兑庖姟犯鶕?jù)實(shí)踐探索和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政府法律顧問和公職律師采取了多元化管理模式。將來作為發(fā)展方向，政府法律顧問和公職律師的管理體制應(yīng)向外部性和集中性方向轉(zhuǎn)變，由司法行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)對(duì)公職律師的管理，這樣有助于強(qiáng)化公職律師的地位獨(dú)立性和履職的相對(duì)超脫性，更能發(fā)揮該項(xiàng)制度的效用和作用。此外，為強(qiáng)化公職律師的相對(duì)獨(dú)立性以及專業(yè)發(fā)展性，還應(yīng)考慮在司法行政機(jī)關(guān)設(shè)立專門的“公職律師管理處”，負(fù)責(zé)對(duì)公職律師進(jìn)行業(yè)務(wù)管理、紀(jì)律考核以及業(yè)務(wù)培訓(xùn)等，同時(shí)在律師自我管理組織上應(yīng)當(dāng)參考大陸法系國(guó)家的普遍做法，成立專門的公職律師協(xié)會(huì)，與社會(huì)律師協(xié)會(huì)并行。

最后，需要強(qiáng)化政府法律顧問的職能保障機(jī)制。政府法律顧問必須有足夠的權(quán)限，方能保障其履行相關(guān)職責(zé)，包括知情權(quán)、參與權(quán)、詢問權(quán)、合法性審查權(quán)、提請(qǐng)糾正權(quán)、改進(jìn)工作建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、督促整改權(quán)以及獲得救濟(jì)權(quán)、職務(wù)保障權(quán)等。尤其要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是發(fā)表意見權(quán)，應(yīng)明確其具有一定的效力，對(duì)其意見不能輕易否定。二是職務(wù)保障權(quán)，未經(jīng)法定程序不得對(duì)其轉(zhuǎn)崗、罷免其職務(wù)、降低其待遇，要成立一個(gè)法律顧問懲戒委員會(huì)，對(duì)違規(guī)違紀(jì)的法律顧問進(jìn)行懲戒。

（作者系全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授）