總量在1300萬左右、占總?cè)丝跀?shù)量1%的中國人沒有戶口，這已經(jīng)成為一個影響社會公平、和諧的重大問題。11月21日，公安部部長郭聲琨主持召開公安部黨委會議暨部全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次（擴大）會議。會議的兩大主題，一個是反恐工作，另一個就是解決全國無戶籍人口的戶口登記問題。（《第一財經(jīng)日報》11月24日）

無戶籍人口俗稱“黑戶”，已是媒體多年來持續(xù)關(guān)注的一個群體。雖然個別地區(qū)近年來已經(jīng)在嘗試給“黑戶”上戶，并在弱化計生政策與戶籍的捆綁等方面作出了改進，但整體上，總數(shù)超過千萬的“黑戶”的命運，依然充滿著不確定性，隨著“黑戶”二代的出生，他們所面臨的風(fēng)險和由之可能給社會帶來的問題，都在加劇。在這一背景下，公安部研究解決全國無戶籍人口的戶口登記問題，實屬必要。這也意味著在頂層設(shè)計層面，“黑戶”問題有望得到實質(zhì)性解決。

現(xiàn)實語境下，“黑戶”問題幾乎總是與計生問題一同出現(xiàn)。相關(guān)調(diào)查統(tǒng)計就顯示，60%以上的“黑戶”都屬于超生人員。而按照相關(guān)法規(guī)，其實“黑戶”問題本不應(yīng)該存在。根據(jù)《中華人民共和國戶口登記條例》，對出生的中國公民予以戶口登記，沒有任何附加條件。對于計生政策與戶籍的捆綁，1988年公安部、原國家計生委也聯(lián)合下文，禁止將計生證明、超生罰款與戶口登記捆綁，2014年7月國家衛(wèi)計委官員也再次重申，將落戶、入學(xué)、低保與父母落實計劃生育情況掛鉤，與國家法律法規(guī)不符，應(yīng)當(dāng)堅決禁止。

種種規(guī)章制度明確表明，“黑戶”問題很大程度上是因為在正式制度之外，形成了另一種次一級的權(quán)力運行規(guī)則，可稱之為“土政策”“潛規(guī)則”。正是戶口登記的功利化和其正常作用的被扭曲，才導(dǎo)致了“黑戶”的出現(xiàn)。戶籍的本質(zhì)作用是自然人確立公民身份的法律文件，上戶口本來就應(yīng)該是無條件的。而將上戶口與計生捆綁，也就意味著公民身份的獲得變成了一種治理手段。然而，為了確保一種政策得到執(zhí)行，就可令公民身份有被剝奪之虞，這顯然與相關(guān)法律和法治社會的要求、與“以人為本”理念大有背離。

從公民權(quán)利的角度看，計生政策的執(zhí)行相較于公民身份的獲得，顯然應(yīng)是次一級問題，但現(xiàn)實中，計生政策的執(zhí)行卻屢屢凌駕于公民身份和權(quán)利的保障之上，這無疑構(gòu)成了一種治理上的背反。要解決“黑戶”問題，首先有必要從法律和現(xiàn)實層面確立和還原公民身份與權(quán)利的“元問題”地位，即任何治理都不應(yīng)該侵犯這一核心權(quán)利。而對于地方所出臺的將戶籍與計生捆綁的做法，也要及時作出規(guī)制并進行相應(yīng)處罰。

事實上，很多社會問題的衍生，其實都與一些根本問題和次級問題的錯配有關(guān)。一些領(lǐng)域的治理，由于政績要求、考核壓力甚至是關(guān)聯(lián)利益，動輒越過了公民權(quán)利的界限，這與將人視為目的的發(fā)展理念明顯不符。在當(dāng)下有關(guān)解決“黑戶”問題的討論中，有一部分原因同樣帶有功利色彩，如中國人口已經(jīng)進入嚴(yán)重少子化和快速老齡化的新常態(tài)。如果缺少了這1300多萬“黑戶”，統(tǒng)計層面的少子化程度、老齡化程度會更加嚴(yán)重。這種說法或許符合現(xiàn)實，但卻依舊未指出公民身份獲得的無條件性，不得不說仍有著理念上的缺陷。

“元問題”得到了解決，其他問題自然迎刃而解。要看到，“黑戶”問題的存在，已不僅是一個社會問題，更是一個政治問題。他們沒有戶籍資料，沒有對應(yīng)的公共服務(wù)，甚至連出行、就業(yè)、接受教育等基本權(quán)利都得不到保障，在事實上已經(jīng)成了“不被承認(rèn)的公民”。這關(guān)系到整體公民對于國家的歸屬感，不能不引起正視。當(dāng)前現(xiàn)實之下，一方面要推進“黑戶”群體盡快上戶，并徹底制止將戶籍當(dāng)作治理工具的做法；另一方面，則要對戶籍制度正本清源，還原其本質(zhì)功能。