《立法法》作為一部規(guī)范所有法律行為的法，又被稱為“管法的法”。今年兩會(huì)期間，十二屆全國人大三次會(huì)議將對(duì)立法法修正案草案進(jìn)行三審。這是《立法法》實(shí)施15年來首次修改。

　　從目前《立法法》修正案草案看，其所涉及的內(nèi)容較為廣泛，主要包括：稅收征收管理只能由法律規(guī)定、賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)、地方規(guī)章不得減損公民權(quán)利、授權(quán)立法期限不得超過五年、專業(yè)性問題召開論證會(huì)、新增單獨(dú)表決制度、完善備案審查制度、規(guī)范司法解釋的制定、法律草案要網(wǎng)上公開、立法規(guī)劃要公布、完善立法評(píng)估、清理等配套制度等十多項(xiàng)。這些內(nèi)容中，有的涉及立法體制和機(jī)制，有的涉及立法程序?？傮w而言，《立法法》修正草案反映了十八屆四中全會(huì)對(duì)立法提出的宏觀原則和具體要求，體現(xiàn)了立法規(guī)律，尊重了我國立法實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)促進(jìn)我國立法的科學(xué)化和民主化具有極其重要的推動(dòng)意義。

　　在筆者看來，科學(xué)立法，有三個(gè)關(guān)鍵。

　　應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)維護(hù)立法的中立性。立法的中立性是立法科學(xué)性的保障。長期存在的過于寬泛的授權(quán)立法，雖然在專業(yè)性上有所保障，但在公正性和科學(xué)性上卻顯得較為薄弱。因此，應(yīng)當(dāng)健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制和機(jī)制，將屬于人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限進(jìn)行回收，將來對(duì)于立法，主要不依賴于執(zhí)法的各個(gè)相應(yīng)部門，而應(yīng)當(dāng)發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。凡涉及人大及其常委會(huì)權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)，應(yīng)由人大的各個(gè)專門委員會(huì)以及作為工作機(jī)構(gòu)的法制委員會(huì)組織有關(guān)部門參與起草綜合性、全局性和基礎(chǔ)性的法律草案。如確實(shí)需要授權(quán)立法的，則應(yīng)“一事一授”，不得概括授權(quán)，而且應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督，防止推諉立法、被動(dòng)立法。

　　將民主立法作為科學(xué)立法的生命線看待。民主的立場究其本質(zhì)而言乃是人民的立場，民主立法就是為人民的利益而立法。因此，民主立法較之科學(xué)立法更具有基礎(chǔ)性和根本性，只有立法民主化了，科學(xué)立法才有切實(shí)的保障，科學(xué)立法有賴于民主立法。為了實(shí)現(xiàn)民主立法，就需要恪守立法公開的原則，公開立法一方面有助于消除立法中的神秘主義，強(qiáng)化立法的權(quán)威性、正當(dāng)性和公信力，另一方面也有助于“開門立法”，防免立法偏頗的出現(xiàn)。民主立法要求通過立法程序的公開化，將各種利益攸關(guān)者有序?qū)肓⒎ㄟ^程中，展開理性的立法利益博弈，從而在部門利益之間、群體利益之間以及部門利益和群體利益相互之間，形成立法利益的良性互動(dòng)，由此催生立法利益和立法價(jià)值的最大化，從而穩(wěn)定地提升立法的質(zhì)量和科學(xué)化程度。第三方立法就是將民主立法和科學(xué)立法有機(jī)溝通在一起的一種立法形式，它有助于通過委托第三方起草法律法規(guī)草案的模式，更大程度地體現(xiàn)民主立法的溝通、博弈和協(xié)商功能，使立法更加公開化、科學(xué)化和民主化。

　　強(qiáng)化和完善立法監(jiān)督機(jī)制和程序。長期以來我們較為關(guān)注和重視對(duì)于執(zhí)法和司法的監(jiān)督，而對(duì)于立法的監(jiān)督則相對(duì)忽略，目前立法質(zhì)量不甚理想的狀態(tài)，與欠缺足夠有力的立法監(jiān)督機(jī)制有密切關(guān)聯(lián)。在本次《立法法》修改中，應(yīng)當(dāng)著力完善立法草案的備案審查、立法評(píng)估以及立法審查等制度。地方立法權(quán)擴(kuò)大后，立法質(zhì)量如何保障便成為人們關(guān)心的問題。為此，上級(jí)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)立法機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督權(quán)能，從而建立立法監(jiān)督的層層相接的金字塔式結(jié)構(gòu)，以控制立法底線質(zhì)量。同時(shí)，對(duì)于任何一部立法，都要通過完備、系統(tǒng)的立法評(píng)估和質(zhì)效評(píng)查機(jī)制進(jìn)行事前、事中與事后的檢測(cè)和評(píng)定。此外還要完善立法審查機(jī)制，應(yīng)當(dāng)建立專門的立法審查機(jī)構(gòu)，對(duì)所立或所修之法，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等法律淵源在內(nèi)，在相關(guān)主體提出立法審查申請(qǐng)時(shí)，進(jìn)行合憲性和合法性審查，確保法律體系的內(nèi)在一致性、和諧性與統(tǒng)一性，防止立法權(quán)的異化、立法腐敗、立法沖突和立法紊亂。     筆者認(rèn)為，本次《立法法》修改，應(yīng)當(dāng)緊扣立法的中立性、立法的民主性和立法的監(jiān)督性三個(gè)關(guān)鍵詞，以此為中心點(diǎn)展開對(duì)于《立法法》條款的全面審察和科學(xué)修訂，從而完善我國的立法體制和機(jī)制，提升立法質(zhì)量，確保科學(xué)立法和民主立法，以“四個(gè)全面”為統(tǒng)領(lǐng)，推動(dòng)我國法治建設(shè)步入新階段。

　　（作者系全國政協(xié)委員、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授）