所謂依法改革，是指依照法律程序進(jìn)行改革。最近，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定，就提供了一個(gè)依法改革的范例。

　　中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革的決定》以及中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，都對(duì)深化我國(guó)土地制度改革提出了基本原則和試點(diǎn)意見(jiàn)，其中有關(guān)縮小土地征收范圍，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，等等。這些改革無(wú)疑是為了適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新情況，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用，有效地推動(dòng)工業(yè)化、信息化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展，因而是完全必要的，也是非常迫切的。但這些改革明顯是與現(xiàn)行土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法相關(guān)條款相沖突的。如果不突破現(xiàn)行土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法的相關(guān)條款，上述任何改革都無(wú)法推進(jìn)；而在現(xiàn)行土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法沒(méi)有做相應(yīng)修改的前提下直接進(jìn)行改革試點(diǎn)，又有違依法治國(guó)和依法改革的原則。為了既堅(jiān)持依法改革的原則，又要在現(xiàn)行有關(guān)法律沒(méi)有改變的前提下進(jìn)行相關(guān)的改革試點(diǎn)，國(guó)務(wù)院首先向全國(guó)人大常委會(huì)申請(qǐng)授權(quán)在若干縣市區(qū)域進(jìn)行土地制度改革試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法相關(guān)法律條款。 這樣，當(dāng)國(guó)務(wù)院的這一申請(qǐng)授權(quán)經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)討論通過(guò)，在試點(diǎn)地區(qū)和試點(diǎn)期間的改革也就有法可依，為依法改革了。

　　當(dāng)然，我國(guó)的土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法只是下位法，其中有關(guān)限制農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓的規(guī)定、凡是列入城市規(guī)劃圈的農(nóng)村集體土地一律征收為國(guó)有建設(shè)用地以及任何個(gè)人和單位搞建設(shè)必須申請(qǐng)使用國(guó)有建設(shè)用地的規(guī)定，其實(shí)都與憲法第十條“城市的土地屬于國(guó)家所有的規(guī)定有關(guān)，全國(guó)人大常委會(huì)固然可以授權(quán)國(guó)務(wù)院在相關(guān)試點(diǎn)區(qū)域和試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法的相關(guān)法律條款，但如果允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，從而在城市規(guī)劃圈內(nèi)出現(xiàn)農(nóng)村集體所有制土地，是否違反憲法呢？

　　看來(lái)，要貫徹落實(shí)中共十八屆三中全會(huì)有關(guān)土地制度改革，特別是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的決定，不僅涉及到土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法的修改，更重要的是涉及到憲法相關(guān)條款的修改。正因?yàn)槿绱?，筆者在去年十二屆二次全國(guó)人民代表大會(huì)上建議將憲法第十條“城市的土地屬于國(guó)家所有”修改為“城市的土地屬于國(guó)家和集體所有”，這樣才能保證在不違反憲法的前提下允許農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

　　那么，在憲法的相關(guān)條款由于各種原因尚不能修改而相關(guān)改革的試點(diǎn)又必須推進(jìn)的情況下，是否也應(yīng)該由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)憲法的相關(guān)條款作出解釋，并對(duì)國(guó)務(wù)院改革試點(diǎn)給予相應(yīng)的授權(quán)呢？這個(gè)問(wèn)題恐怕還需要進(jìn)一步研究，希望引起法學(xué)界和全國(guó)人大常委會(huì)的關(guān)注。

　?。ㄗ髡呦等珖?guó)人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授、主任）