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地鐵,公共權(quán)益的市場如何規(guī)范

2015年02月03日 09:16 | 作者:徐宗威| 來源:新華網(wǎng)
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  原標(biāo)題:新華網(wǎng)評:地鐵,公共權(quán)益的市場如何規(guī)范

  曾幾何時,中國進(jìn)入城市地鐵建設(shè)的高潮。截止2014年底,全國已有22個城市建成95條地鐵,1900座地鐵車站,地鐵運營里程達(dá)到2900公里。其中廣東15條,運營里程260公里;上海16條,運營里程548公里;北京17條,運營里程526公里。“北上廣”三個城市的年客運量已超過100億人次。地鐵建設(shè)方便了社會公眾的出行,緩解了城市交通壓力,已經(jīng)成為城市的重要公共交通和服務(wù)設(shè)施。

  由于地鐵建設(shè)牽扯到土地、投資、技術(shù)、運營、設(shè)備、物業(yè)等諸多問題,問題復(fù)雜似乎無人能解,于是乎保護(hù)公共權(quán)益只能停留在要不要建地鐵和要不要調(diào)整地鐵票價;由于地鐵建設(shè)資金規(guī)模巨大,投資回收期漫長,投資巨大似乎無人問鼎,于是乎投資和投資效益只能操控于少數(shù)財團(tuán)的股掌之上。

  目前,全國已經(jīng)有37個城市獲得批準(zhǔn)修建地鐵,到2020年全國的省會城市和東部地區(qū)更多的城市將擁有地鐵,地鐵的總里程將達(dá)到7000公里。按照全國平均每公里地鐵造價6億元計算,全國已經(jīng)建成2900公里地鐵的投資在1.7萬億元,加上投資回報1.3萬億元,需要償還的總額為3萬億元(見附表)。2020年前全國還將建設(shè)4100公里地鐵,估算投資在2.4萬億元,加上投資回報1.9萬億元,需要償還的總額為4.3萬億元。這兩個階段的地鐵投資加到一起,2020年全國地鐵達(dá)到7000公里的時候,總的償還金額在7.4萬億元。從償還投資的角度講,這著實是一個巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

  面對這個可能出現(xiàn)的巨大經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),人們把地鐵建設(shè)的投資希望轉(zhuǎn)向公共財政。很顯然,通過融資使用貸款,償還的金額會比較大,償還的包袱會比較重;而通過公共財政使用財政資金,償還的金額會比較小,償還的包袱自然會比較輕。據(jù)此,有關(guān)部門對各地城市地鐵建設(shè)緊踩剎車,做出了地鐵建設(shè)項目的資本金不低于40%的規(guī)定。這筆錢從哪來?當(dāng)然寄希望于國有資本和政府財政。但事實上,各地城市政府財政狀況普遍趨緊,不少地方的城市財政處在吃飯財政的狀況,農(nóng)業(yè)、科技、節(jié)能、教育、醫(yī)療、交通、就業(yè)、環(huán)保等等,要花錢的地方著實太多。因此在規(guī)定項目資本金不低于40%的同時,又規(guī)定城市政府用于地鐵建設(shè)的資本金還不能超過當(dāng)年公共財政的5%??梢娬斦P子雖然已經(jīng)做大了,但面對發(fā)展仍囊中羞澀。樂觀分析,即使能夠做到國有資本金和政府資本金不低于40%的規(guī)定,仍有4.4萬億元的巨大債務(wù)包袱。說到底,4.5萬億也好,7.4萬億也好,都是要社會公眾通過稅款的形式積累和償付的。

  面對復(fù)雜和敏感的城市地鐵建設(shè),如何保護(hù)社會公眾的公共權(quán)益,如何規(guī)范公共部門和私人部門之間為提供公共服務(wù)所形成的公權(quán)市場,亟待更多的關(guān)注和更深入的研究。

  首先,從地鐵投資的構(gòu)成安排來看,社會資本的投入和參與需要加以引導(dǎo)和規(guī)范。地鐵建設(shè)的投資安排,應(yīng)當(dāng)以當(dāng)?shù)氐墓藏斦橹鳎試笞杂匈Y金為主,輔以發(fā)行城市地鐵項目債券。

  一是充分發(fā)揮公共財政的作用。地鐵作為城市公共服務(wù)的重要內(nèi)容,公共財政理應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任和義務(wù)。如果僅是“量力而行、有序發(fā)展”這類原則要求,那么并不能解決實際問題。城市公共財政對當(dāng)期的各項建設(shè)應(yīng)當(dāng)有保有壓,保障地鐵作為重點項目的順利推進(jìn);對城市地鐵建設(shè)和運營的全周期做出分析和安排;制定全周期(有的30年)的運營收支平衡表而不是股票上市擴(kuò)股分紅表?,F(xiàn)在,每年地方可以發(fā)行的債券規(guī)模僅1000億左右,而且是用于各個領(lǐng)域的,顯然太少了,應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大地鐵項目債券的發(fā)行規(guī)模,滿足地鐵建設(shè)投資的需要。

  二是引導(dǎo)和規(guī)范社會資本投資。引導(dǎo)和鼓勵社會資本進(jìn)入壟斷行業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的政策是明確的,但是投資這些行業(yè)和產(chǎn)業(yè),特別是投資提供公共服務(wù)的公權(quán)市場,需要做出引導(dǎo)和規(guī)范,因為公共物品不同于私人物品的投資和生產(chǎn)。作為生產(chǎn)和經(jīng)營公共物品的公權(quán)市場,其基本屬性,市場的壟斷性、經(jīng)營的公益性、收益的穩(wěn)定性和風(fēng)險的政治性,決定了地鐵投資有別于私人物品的投資和生產(chǎn)。這個區(qū)別要求引導(dǎo)和規(guī)范社會資本在投資時,不可追求暴利、不可著眼短期、不可獨享利益。但現(xiàn)在只講鼓勵和參與,沒有講約束和規(guī)范。

  其次,從地鐵運營的合作方式來看,不能機(jī)械套用所謂的BT、BOT、BOOT模式,而應(yīng)當(dāng)尋求靈活的和適宜的合作方式;也不能只關(guān)注運營中表面的地鐵票價的高低,而應(yīng)當(dāng)關(guān)注地鐵運營中的所有市場資源和運營收支平衡點。

  先看一個很熟悉的案例。廣深高速120億投資,經(jīng)營期限30年。從97年至2012年的15年,已累計收費410億,從2012年至2027年的15年,還將收費465億元。兩項相加,僅票務(wù)收入是875億元。粗算下來,社會公眾為此要多付出600億的出行費用。此類案例不必累述,它們都是以損害社會公眾的公共權(quán)益為代價的。這個事情說明,公共基礎(chǔ)設(shè)施投資巨大,而運營的成敗,則關(guān)系到投資回收和資產(chǎn)安全,更關(guān)系到社會公眾的權(quán)益和政府公共服務(wù)的效率。

  北京地鐵4號線,一直作為公私合作模式的典范,由京投公司等與港鐵公司合作,總投資153億元(其中政府財政107億),經(jīng)營期限30年,09年正式運營,3年后每日客流量已經(jīng)達(dá)到100萬人次,2014年高峰時達(dá)到110萬人次。僅按每日客流量100萬人次、每人次7元估算,每年的票務(wù)收入25.2億元,再加上占票務(wù)收入40%的廣告、物業(yè)和其它經(jīng)營收入約10億元,每年總收入35.2億元,30年的經(jīng)營總收入1056億元。這樣的合作當(dāng)然有人愿意加入,但這樣的回報水平,是不是有點太高了?終有一天,社會公眾會追問,大家付出的這1000多億元哪里去了?

  尋求合作方式,要講雙贏或共贏,什么叫共贏?不是政府有了城市地鐵,提供了地鐵出行的公共服務(wù)就算盈了,也不是運營商掙了錢就算盈了。政府提供了地鐵出行的公共服務(wù),當(dāng)然是要得利的。當(dāng)然這個盈利可以是通過公共財政用于其它公共服務(wù),或者是降低地鐵票價讓社會公眾直接獲益。

  為什么要講共贏?因為不管是投資風(fēng)險還是社會風(fēng)險,最終都會表現(xiàn)為政治風(fēng)險。而地鐵建設(shè)的風(fēng)險始終是城市政府和經(jīng)營商共同承擔(dān)的。共擔(dān)風(fēng)險、分享利益,這是特許經(jīng)營制度的基本原則之一。

 ?。ㄐ熳谕汗卜?wù)學(xué)者、《公權(quán)市場》一書作者)

 

編輯:水靈

關(guān)鍵詞:地鐵 公共權(quán)益 市場規(guī)范

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