近日舉行的中央城市工作會議強(qiáng)調(diào)，要“以建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)，以推動城市高質(zhì)量發(fā)展為主題，以堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線，以推進(jìn)城市更新為重要抓手，大力推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效，牢牢守住城市安全底線，走出一條中國特色城市現(xiàn)代化新路子”。

中共二十大提出“實(shí)施城市更新行動”，中共二十屆三中全會明確要求“建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)”。今年4月25日，中共中央政治局召開會議，明確要求“加力實(shí)施城市更新行動”；5月15日，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》圍繞實(shí)施城市更新行動，提出了總體要求，明確了階段目標(biāo)和主要任務(wù)，系統(tǒng)推動好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)建設(shè)，促進(jìn)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市，并從強(qiáng)化支撐保障和組織實(shí)施角度明確了一攬子的針對性政策舉措。《意見》的出臺標(biāo)志著我國城市更新工作從試點(diǎn)探索邁向全面推進(jìn)，對于推動中國城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型具有重要意義。

城市更新行動是中共中央推動城市高質(zhì)量發(fā)展的綜合性戰(zhàn)略，對于城市更新行動和《意見》的理解，不能限于簡單的工程建設(shè)導(dǎo)向，而要用戰(zhàn)略思維和系統(tǒng)觀念來認(rèn)知，要放在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的時代背景下，從認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，一體落實(shí)中共二十大提出的“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”以及中共二十屆三中全會提出的“全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平”等要求的高度，來深刻理解城市更新行動的內(nèi)在邏輯，從而更好地實(shí)施城市更新行動。

??? 中國式現(xiàn)代化背景下的城市更新行動

改革開放以來，中國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，從1978年到2024年，城鎮(zhèn)化率從17.9%上升到67%，期間7億左右的人口實(shí)現(xiàn)了從鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)移。在這史無前例的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，中國不僅沒有產(chǎn)生大多數(shù)發(fā)展中國家普遍面臨的貧民窟問題，還抓住機(jī)遇極大地提高了全社會總體居住水平，城鎮(zhèn)人均居住水平從1978年的6.7平方米增長到如今超過40平方米，解決了世界上最大規(guī)模人口的“住有所居”問題，實(shí)現(xiàn)了“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏”的中國千年人居夢想。同時，中國城市的核心競爭力顯著提升，根據(jù)2024年10月發(fā)布的《2024年全球城市指數(shù)報(bào)告》，中國有3座城市進(jìn)入全球前10，一大批中國城市的全球排名顯著上升；中國城市規(guī)劃建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)也得到了國際專業(yè)同行的肯定認(rèn)同，根據(jù)近幾年的“全球高等教育學(xué)科評級”結(jié)果，中國城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)的評級（A）已優(yōu)于現(xiàn)代城市規(guī)劃源起且積淀深厚的西方發(fā)達(dá)國家。

當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化率已從快速增長轉(zhuǎn)向穩(wěn)定提升，中國人口則在2023年達(dá)到峰值，根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)的預(yù)測，到2035年“基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”時，中國人口總量在13～14億左右，城鎮(zhèn)化率在73%～75%左右。按此分析，未來城鎮(zhèn)人口增量占中國城鎮(zhèn)人口總量的比例將不到10%，而快速發(fā)展階段“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)實(shí)，決定了城鎮(zhèn)土地未來增量的占比更低。正是在這樣的背景下，中共中央審時度勢做出判斷：中國城市發(fā)展已從大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重階段，并明確實(shí)施城市更新行動，推動城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

新征程上國家推動的城市更新行動，不同于過去新區(qū)開發(fā)建設(shè)“征地拆遷—基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)—土地出讓—房屋建設(shè)—房地產(chǎn)銷售運(yùn)營”的模式，也不同于西方城市針對衰敗港口、工業(yè)等地區(qū)推進(jìn)的城市復(fù)興和更新改造，它是面向中國式現(xiàn)代化的城市空間再生產(chǎn)，旨在一體推動城市高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活和高效能治理，也呼喚具有“中國特色、中國風(fēng)格、中國氣派”的城市發(fā)展理論和實(shí)踐的不斷創(chuàng)新。

??? 系統(tǒng)施策推動城市更新行動

雖然中國新發(fā)展階段的增長邏輯有所變化，但城市空間依然是中國高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵載體。如果說在以新區(qū)建設(shè)、增量擴(kuò)張為主的快速城鎮(zhèn)化時期，是藍(lán)圖式城市規(guī)劃和土地出讓的空間供給引導(dǎo)著城鎮(zhèn)發(fā)展。那么，在存量更新為主的年代，是經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級的發(fā)展需求和內(nèi)生動力決定了城市更新的地點(diǎn)、內(nèi)容、方式和可持續(xù)性。因此，城市更新行動不僅是建筑更新和空間煥新，更是支持和推動城市經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)不斷提升以及科技創(chuàng)新發(fā)展的互動過程和綜合抓手。

城市更新行動的綜合性和復(fù)雜性，決定了城市更新工作必須堅(jiān)持系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌兼顧。一是要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以人民為中心，更加關(guān)注補(bǔ)齊民生短板，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，著力解決累積的“城市病”問題。因此，《意見》將“既有建筑改造利用”和“老舊小區(qū)整治改造”列為首先需要完成的主要任務(wù)。二是要兼顧目標(biāo)導(dǎo)向，不斷滿足人民群眾日益提高的品質(zhì)生活需求，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，支持低效工業(yè)用地和閑置商業(yè)設(shè)施的再利用，推動城市成為新經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)運(yùn)用的綜合場景，同步推動房地產(chǎn)新模式的構(gòu)建。因此，《意見》明確要求堅(jiān)持系統(tǒng)觀念、規(guī)劃引領(lǐng)。三是要突出效果導(dǎo)向，《意見》明確要求堅(jiān)持實(shí)事求是、因地制宜，盡力而為、量力而行，不搞勞民傷財(cái)?shù)摹懊孀庸こ獭薄靶蜗蠊こ獭?，?wù)實(shí)健全完善“以需求為導(dǎo)向、以項(xiàng)目為牽引的城市更新體制機(jī)制”。

在城市更新行動的空間謀劃上，要按照《意見》要求在全面開展城市體檢評估、強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“點(diǎn)線面融合發(fā)展”的城市更新項(xiàng)目庫。“點(diǎn)狀”城市更新項(xiàng)目，應(yīng)堅(jiān)持“有什么問題就治理什么問題”“缺什么功能就補(bǔ)什么功能”的務(wù)實(shí)態(tài)度，比如適老化改造、閑置建筑再利用、口袋公園建設(shè)等；“線型”城市更新項(xiàng)目，應(yīng)基于“較小投入、較大產(chǎn)出”的綜合最優(yōu)思路，將城市中既有的文化遺產(chǎn)、創(chuàng)新資源、特色資產(chǎn)等“找出來、串起來”，通過城市更新行動和數(shù)字賦能使之“活起來、火起來”，比如許多城市有散布的大學(xué)、創(chuàng)新園區(qū)，還有眾多的歷史遺產(chǎn)、文化空間、山水資源和綠地廣場等，應(yīng)通過城市設(shè)計(jì)的藝術(shù)構(gòu)建，將散布的各類特色資源資產(chǎn)“碎片”用城市綠道、濱水藍(lán)道、健身步道、特色街道串聯(lián)起來，形成體系化的創(chuàng)新空間網(wǎng)絡(luò)、綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、文化感知網(wǎng)絡(luò)、城市特色體驗(yàn)網(wǎng)絡(luò)，也讓市民、游客和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者更好地體驗(yàn)感知城市的宜居宜業(yè)宜游環(huán)境；“面上”的城市更新項(xiàng)目，要更加關(guān)注老城區(qū)的當(dāng)代復(fù)興，要在嚴(yán)格保護(hù)城市文化遺產(chǎn)的前提下推動有機(jī)更新，讓老城區(qū)成為城市中最有歷史積淀、最具文化特色，同時也是最有當(dāng)代城市生活煙火氣的魅力地區(qū)。

??? 進(jìn)一步全面深化改革永遠(yuǎn)在路上

《意見》以切實(shí)推動更新行動和項(xiàng)目實(shí)施為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，明確要構(gòu)建“專項(xiàng)規(guī)劃—片區(qū)策劃—項(xiàng)目實(shí)施方案”的規(guī)劃實(shí)施體系，并提出要不斷完善適應(yīng)城市更新的工程項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理制度，形成從宏觀戰(zhàn)略到微觀項(xiàng)目、從規(guī)劃編制到項(xiàng)目審批的閉環(huán)實(shí)施機(jī)制。同時明確了用地政策、建筑用途轉(zhuǎn)換、兼容使用、容積率獎勵、多元化投融資方式，以及健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等針對性的務(wù)實(shí)政策舉措，為有力有序有效推動城市更新落地實(shí)施提供了制度安排。

《意見》要求到2030年實(shí)現(xiàn)“城市更新體制機(jī)制不斷完善”的目標(biāo)，這說明城市更新行動是改革破題、動態(tài)完善、不斷提升的實(shí)踐過程、探索過程、創(chuàng)新過程。未來城市更新行動的有效實(shí)施，既需要國家部委指導(dǎo)下的地方實(shí)踐創(chuàng)新，也需要國際經(jīng)驗(yàn)互鑒基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新。在地方多元實(shí)踐的基礎(chǔ)上，有必要跟蹤開展中外城市更新比較研究，用國際化語言講好中國城市更新故事。比如和大倫敦城市更新的比較研究。大倫敦同樣構(gòu)建了三級規(guī)劃實(shí)施體系：在戰(zhàn)略層面，《大倫敦規(guī)劃》明確12個機(jī)遇增長區(qū)為優(yōu)先更新區(qū)；在片區(qū)層面，以較為成功的“國王十字區(qū)”更新為例，由地方政府編制發(fā)展概要，通過公眾參與明確歷史文化保護(hù)、公共空間等底線要求；在項(xiàng)目實(shí)施層面，則由開發(fā)商等經(jīng)營主體牽頭制定實(shí)施規(guī)劃，在滿足發(fā)展概要基礎(chǔ)上深化功能布局、建設(shè)工程及創(chuàng)新政策需求，之后經(jīng)區(qū)議會審批后實(shí)施。通過“戰(zhàn)略框架、片區(qū)指引、項(xiàng)目設(shè)計(jì)”的相互銜接，既保障城市整體發(fā)展戰(zhàn)略和利益，又賦予市場創(chuàng)新的彈性包容可能。

在地方實(shí)踐的過程中，《意見》要求建立的“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式”至關(guān)重要。政府引導(dǎo)的重點(diǎn)，在于明確框架性政策和實(shí)施機(jī)制，牽頭制定更新規(guī)劃，保障城市公共利益，并組織發(fā)動市場和公眾參與更新行動。市場運(yùn)作的關(guān)鍵，在于相關(guān)經(jīng)營主體能夠參與到城市更新專項(xiàng)規(guī)劃、片區(qū)策劃和項(xiàng)目實(shí)施方案的制定過程中，并使得市場需求和后期運(yùn)營需要能夠得到合理體現(xiàn)，同時也要強(qiáng)調(diào)引入耐心資本，推動經(jīng)營主體由“強(qiáng)調(diào)快周轉(zhuǎn)的房地產(chǎn)開發(fā)商”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白⒅鼐用耖L期需求挖掘的在地運(yùn)營商”，與所在社區(qū)、百姓長期共生、共同成長；公眾參與城市更新行動，既是全過程人民民主的重要體現(xiàn)，也是人民城市人民建的實(shí)現(xiàn)路徑，還是增加市民對城市家園歸屬感、自豪感和情感聯(lián)結(jié)的重要紐帶。

中國城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)推動“鄉(xiāng)土中國”轉(zhuǎn)向“城市中國”，快速城鎮(zhèn)化階段建設(shè)的房屋、住區(qū)、街道，以及人口快速集聚形成的“陌生人社會”，未來有望通過實(shí)施城市更新行動，在政府引導(dǎo)的市場和市民深度參與的共建共享共治過程中，既提升人居環(huán)境的品質(zhì)，也增加城市家園的歸屬感。未來既是中國城市社會發(fā)展成熟的重要時期，也是人工智能等新技術(shù)為城市治理創(chuàng)新賦能的重要時期，還是中國城市文化和現(xiàn)代文明蓬勃發(fā)展的重要時期。相信在此過程中，通過實(shí)施城市更新行動的進(jìn)一步全面深化改革，會推動形成很多美好城市空間與科技創(chuàng)新、文化勃興，以及人的全面發(fā)展的交互融合、相互塑造的生動故事，共同匯聚成為推動中國式現(xiàn)代化的磅礴力量。

（作者周嵐系全國政協(xié)委員、江蘇省政協(xié)副主席、中國城市規(guī)劃學(xué)會副理事長，丁志剛系中國城市規(guī)劃學(xué)會理事、江蘇省城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)規(guī)劃研究中心主任、研究員級高級城市規(guī)劃師）