作者：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心　朱源

2019年10月召開的黨的十九屆四中全會(huì)發(fā)布了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，在堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系中提出了“健全源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系”。

2019年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“要重點(diǎn)打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，完善相關(guān)治理機(jī)制，抓好源頭防控”。黨的十九屆四中全會(huì)和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議都強(qiáng)調(diào)了“源頭預(yù)防”，而環(huán)評(píng)作為發(fā)揮“源頭預(yù)防”作用的基礎(chǔ)性制度，在生態(tài)文明制度體系中的地位不僅沒有削弱，反而得到了進(jìn)一步的強(qiáng)調(diào)和突出。

2019年12月22日-24日，生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)李干杰在全國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可工作會(huì)議上指出，要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，堅(jiān)持和完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度。筆者認(rèn)為，環(huán)評(píng)制度要在新時(shí)期發(fā)揮更好更大的作用，就要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，在環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的形勢(shì)要求下，回答好四中全會(huì)提出的“堅(jiān)持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”這個(gè)重大問題。

以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，推進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度發(fā)展

在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書記對(duì)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)提出了必須堅(jiān)持的六項(xiàng)原則，即堅(jiān)持人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉、山水林田湖草是生命共同體、用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境、共謀全球生態(tài)文明建設(shè)。推進(jìn)環(huán)評(píng)制度的完善和發(fā)展，就要以這六項(xiàng)原則為基本遵循。

一是突出環(huán)評(píng)的預(yù)防性，保障人與自然和諧共生。由于決策失誤引起的重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞的教訓(xùn)，在歷史上并不少見。保障人與自然和諧共生，就是要進(jìn)一步突出環(huán)評(píng)的預(yù)防作用，對(duì)有嚴(yán)重不可逆生態(tài)環(huán)境影響和風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，要堅(jiān)決否決，發(fā)揮環(huán)評(píng)的威懾力，讓明顯有問題的政策、規(guī)劃或項(xiàng)目不敢隨意被提出。環(huán)評(píng)還要積極深入到政策制定和決策過程中，發(fā)揮從源頭防治生態(tài)破壞和環(huán)境污染的功效，扭轉(zhuǎn)部分地方、部門和企業(yè)的歪曲政績(jī)觀、發(fā)展觀，改變其不注重資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的運(yùn)作模式，推動(dòng)地方、部門和企業(yè)走上綠色發(fā)展之路。

二是深化環(huán)評(píng)承載力分析，實(shí)現(xiàn)綠水青山就是金山銀山。綠水青山就是金山銀山的新發(fā)展理念，深刻揭示了保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的道理。要從根本上解決生態(tài)環(huán)境問題，就要把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)，給自然生態(tài)留下休養(yǎng)生息的時(shí)間和空間。這一原則，恰好是環(huán)評(píng)承載力分析和容量分析所針對(duì)的內(nèi)容。承載力和容量分析，就是要考慮到自然資源和生態(tài)環(huán)境對(duì)項(xiàng)目或經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承受限度，保證在獲得金山銀山時(shí)不破壞綠水青山。

三是踐行環(huán)評(píng)為民理念，視良好生態(tài)環(huán)境為最普惠的民生福祉。踐行環(huán)評(píng)的為民情懷，就是要把“人民高興不高興、滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)”，作為檢驗(yàn)環(huán)評(píng)效果的準(zhǔn)則。這一準(zhǔn)則要求環(huán)評(píng)與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步掛鉤，準(zhǔn)確回答項(xiàng)目或規(guī)劃對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和人民群眾生命健康的影響，切實(shí)回應(yīng)人民群眾對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的關(guān)注和需求。生態(tài)文明是人民群眾共同參與、共同建設(shè)、共同享有的事業(yè)，每個(gè)人都是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者、建設(shè)者、受益者。這就要求環(huán)評(píng)的信息公開和公眾參與應(yīng)有序推動(dòng)，杜絕盲目參與或搭車參與，不能只說不做、置身事外。

四是立足環(huán)評(píng)的系統(tǒng)觀，打造山水林田湖草的生態(tài)共同體。生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機(jī)鏈條。山水林田湖草生態(tài)共同體是人類生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。立足于環(huán)評(píng)的系統(tǒng)觀，就是要開展全要素、全過程、全區(qū)域、全流域的分析，要算大賬、算長(zhǎng)遠(yuǎn)賬、算整體賬、算綜合賬。環(huán)評(píng)算大賬，不能算小賬，是指環(huán)評(píng)不能只算本項(xiàng)目的小賬，而忽視了所有項(xiàng)目累積的大賬，要重視累積性影響的分析。環(huán)評(píng)算長(zhǎng)遠(yuǎn)賬，是指環(huán)評(píng)不能只關(guān)注短時(shí)期的環(huán)境損益，更要考慮生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)遠(yuǎn)的變化。環(huán)評(píng)算整體賬，是指環(huán)評(píng)不能只關(guān)注局部的問題，更要分析對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)整體的影響。環(huán)評(píng)算綜合賬，是指不能僅考慮一方面的問題，而應(yīng)該統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的綜合影響。

五是高舉環(huán)評(píng)的法律武器，用最嚴(yán)格的法治保護(hù)環(huán)境。用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，就是要用足用好《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》這一法兩條例。要嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評(píng)的法律法規(guī)，展示法律制度的剛性和權(quán)威，對(duì)于不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究責(zé)任。特別是修訂后的環(huán)評(píng)法，對(duì)未批先建等違法行為的處罰力度很大，環(huán)評(píng)要敢于亮劍，才能展現(xiàn)制度的權(quán)威。此外，環(huán)評(píng)制度是環(huán)境治理現(xiàn)代化體系中的一部分，要與其他相關(guān)制度一起，共同織密環(huán)境法治的網(wǎng)，打造一個(gè)既簡(jiǎn)練又嚴(yán)密，既消除重復(fù)又覆蓋全過程的管理體系。當(dāng)前，環(huán)評(píng)制度內(nèi)部、環(huán)評(píng)與相關(guān)制度之間亟待加快梳理整合，例如“三線一單”、規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)的銜接，項(xiàng)目環(huán)評(píng)與首次排污許可證發(fā)放，排污許可證發(fā)放與企業(yè)環(huán)保自驗(yàn)收、排污許可證日常監(jiān)管與環(huán)境影響后評(píng)價(jià)等。

六是深度開展環(huán)評(píng)國(guó)際合作，共謀全球生態(tài)文明。各國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度都在發(fā)展變化中。從環(huán)評(píng)層級(jí)來(lái)看，政策環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)的層次逐漸清晰；從環(huán)評(píng)范圍來(lái)看，氣候變化、人群健康、社會(huì)公平等近年來(lái)逐漸納入環(huán)評(píng)的領(lǐng)域；從環(huán)評(píng)流程來(lái)看，環(huán)評(píng)管理覆蓋了環(huán)評(píng)預(yù)測(cè)到事中事后全過程。中國(guó)要深度開展環(huán)評(píng)國(guó)際合作，就應(yīng)積極適應(yīng)環(huán)評(píng)制度發(fā)展的新趨勢(shì)，與中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)相結(jié)合。深度開展環(huán)評(píng)國(guó)際合作，應(yīng)與“一帶一路”建設(shè)結(jié)合起來(lái)。環(huán)評(píng)制度的國(guó)際交流與合作，有助于降低各國(guó)制度差異造成的分歧，推進(jìn)共謀全球生態(tài)文明。中國(guó)在綠色“一帶一路”建設(shè)中，一方面應(yīng)主動(dòng)開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，彰顯中國(guó)企業(yè)的綠色品牌；另一方面，中國(guó)的環(huán)評(píng)制度體系走出去，也是深度參與全球治理的積極舉措。

落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)要求，堅(jiān)持、鞏固、完善和發(fā)展新時(shí)期的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)新時(shí)期國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了明確的要求。李干杰部長(zhǎng)在全國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要健全以環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度為主體的源頭預(yù)防體系，推動(dòng)工作重心“四個(gè)轉(zhuǎn)變”，堅(jiān)持核心理念“三個(gè)不變”。

筆者認(rèn)為，為貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神，要在四方面發(fā)力。

堅(jiān)持源頭預(yù)防的功能定位。堅(jiān)持源頭預(yù)防，就是對(duì)于不符合環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)，突破生態(tài)保護(hù)底線，不符合區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)要求，可能造成重大、不可逆生態(tài)環(huán)境影響的政策、規(guī)劃或項(xiàng)目，堅(jiān)決叫停。對(duì)于雖然符合上述標(biāo)準(zhǔn)要求，但在環(huán)評(píng)過程中仍然受到利益相關(guān)者或公眾強(qiáng)烈質(zhì)疑或反對(duì)的，環(huán)評(píng)結(jié)論要作為支持或否決決策的技術(shù)依據(jù)。對(duì)于所有項(xiàng)目，環(huán)評(píng)都有優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)、從源頭納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)考量的功能。因?yàn)閺脑搭^防范污染和生態(tài)破壞，可以有效節(jié)約成本，也能有效防范項(xiàng)目建設(shè)推倒重來(lái)。

鞏固環(huán)評(píng)評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)。環(huán)評(píng)的評(píng)價(jià)，包括預(yù)測(cè)性評(píng)價(jià)和現(xiàn)狀評(píng)價(jià)，是環(huán)評(píng)制度的基礎(chǔ)，需要不斷鞏固?，F(xiàn)狀評(píng)價(jià)是預(yù)測(cè)性評(píng)價(jià)的前提。鞏固環(huán)評(píng)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，要從必要性、科學(xué)性和實(shí)用性三方面考慮。必要性，即是否一定要做評(píng)價(jià)，是否一定需要做基于模型的、大數(shù)據(jù)的評(píng)價(jià)。如果通過簡(jiǎn)單判斷就能得出可靠的結(jié)論，則不一定都要做完整的評(píng)價(jià)。事實(shí)上，簡(jiǎn)單判斷也屬于環(huán)評(píng)評(píng)價(jià)的一類方法。其次，要不斷提高環(huán)評(píng)評(píng)價(jià)的科學(xué)性，特別是對(duì)于預(yù)測(cè)性評(píng)價(jià)。包括環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、模型因子選取、污染物源強(qiáng)、與類似項(xiàng)目對(duì)比、不確定性分析等方面，需要不斷進(jìn)行科學(xué)研究、不斷完善提升。再次是評(píng)價(jià)的實(shí)用性，即評(píng)價(jià)結(jié)果是否一目了然，能否清楚地應(yīng)用到?jīng)Q策中?？傊?，環(huán)評(píng)評(píng)價(jià)的必要性、科學(xué)性和實(shí)用性，是在環(huán)評(píng)制度發(fā)展中需要不斷鞏固的內(nèi)核。

完善環(huán)評(píng)審批的管理體系。分級(jí)分類的環(huán)評(píng)審批體系是符合中國(guó)國(guó)情的特色做法，既有其優(yōu)越性，也有一定的弊端。在“放管服”改革的背景下，分級(jí)分類的框架有了一些變化，比如部省市縣四級(jí)審批，就已經(jīng)穿插了諸如副省級(jí)、副市級(jí)新區(qū)等單位，一些下級(jí)單位被授予上級(jí)單位的審批權(quán)限等。再比如，報(bào)告書、報(bào)告表、登記表三類之外，也出現(xiàn)了承諾制、備案制等形式，游離在審批與非審批之間。當(dāng)然，分級(jí)分類形式的多樣化，并不是核心的問題。核心的問題在于是否還需要基于環(huán)評(píng)的審批。是不是通過企業(yè)承諾和事后的監(jiān)管執(zhí)法，就可以取消環(huán)評(píng)的前端審批？從目前來(lái)看，參考發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，環(huán)評(píng)審批仍然是需要的，特別是對(duì)于防范重大、不可逆生態(tài)環(huán)境影響的項(xiàng)目，還需要審批。此外，對(duì)于信息公開和公眾參與的問題，在如何有效應(yīng)對(duì)鄰避效應(yīng)、提高公眾參與的效率和有效性等方面，環(huán)評(píng)審批的形式、流程和內(nèi)容還需要進(jìn)一步完善。

發(fā)展環(huán)評(píng)的新興領(lǐng)域。近年來(lái)，國(guó)際上環(huán)評(píng)制度的發(fā)展日新月異。在要素上，生物多樣性、氣候變化、社會(huì)公平等新興生態(tài)環(huán)境及與之相關(guān)的要素不斷被納入環(huán)評(píng)。在層次上，政策環(huán)評(píng)和區(qū)域環(huán)評(píng)在國(guó)內(nèi)外都在不斷發(fā)展。政策環(huán)評(píng)和區(qū)域環(huán)評(píng)更側(cè)重于現(xiàn)狀評(píng)價(jià)，而在預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)上則更多地通過專家和公眾參與來(lái)完成，主要依靠定性和半定量的評(píng)價(jià)方法，為下一層次的評(píng)價(jià)框定范圍和深度。從制度層面來(lái)看，環(huán)評(píng)制度與監(jiān)察執(zhí)法和排污許可證等運(yùn)行期環(huán)境管理工具，也都在不斷地深度融合中，各國(guó)有各自的做法。面對(duì)這些新興的領(lǐng)域和要求，我國(guó)的環(huán)評(píng)制度還有不斷發(fā)展的空間。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在我國(guó)發(fā)展了40年，正處在制度方向調(diào)整的關(guān)鍵期。只有以習(xí)近平生態(tài)文明思想和黨的十九屆四中全會(huì)精神為理論基礎(chǔ)和方向指引，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度才能找準(zhǔn)定位、明確方向、強(qiáng)化基礎(chǔ)、提供支撐，才能沿著正確的發(fā)展方向前行，才能在污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮更好更大的作用。