高官去職、裁員一半，特朗普為何冷落國(guó)安會(huì)？

國(guó)際縱橫

在外界看來(lái)，新任國(guó)安顧問(wèn)奧布萊恩的任命，標(biāo)志著特朗普基本把國(guó)家安全委員會(huì)這一機(jī)構(gòu)放在了白宮決策中樞之外。

據(jù)美國(guó)媒體報(bào)道，近日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普下令要求大幅精簡(jiǎn)美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)(NSC)人員。隨后，新任國(guó)家安全顧問(wèn)奧布萊恩表示，將在2020年初，削減國(guó)家安全委員會(huì)一半的人員。

自特朗普就任美國(guó)總統(tǒng)以來(lái)，美國(guó)的國(guó)家安全部門一直處于不穩(wěn)定和動(dòng)蕩的狀態(tài)。從邁克爾·弗林、斯蒂芬·班農(nóng)、納迪婭·沙德羅和約翰·博爾頓等國(guó)家安全委員會(huì)高官的相繼離職，到此次顯著削減國(guó)安會(huì)人員，這一系列變動(dòng)和動(dòng)作把美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)推到了風(fēng)口浪尖，使美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)成為全世界的一個(gè)關(guān)注點(diǎn)。

白宮戰(zhàn)士：從幕后走向臺(tái)前成為決策中樞

二戰(zhàn)之后，美國(guó)為了應(yīng)對(duì)有關(guān)國(guó)家安全和外交事務(wù)的管理和協(xié)調(diào)問(wèn)題，成立了國(guó)家安全委員會(huì)。

根據(jù)最初的設(shè)計(jì)，國(guó)安會(huì)的工作人員只是充當(dāng)所謂的“中間人”角色，向總統(tǒng)轉(zhuǎn)達(dá)來(lái)自五角大樓、國(guó)務(wù)院等機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。國(guó)安會(huì)通過(guò)向總統(tǒng)提供簡(jiǎn)報(bào)、政策文件和談話要點(diǎn)，并通過(guò)組織、記錄和分享會(huì)議成果，支持國(guó)家安全顧問(wèn)和政策進(jìn)程。

因此，在最初設(shè)計(jì)中，國(guó)安會(huì)只是一個(gè)幕后機(jī)構(gòu)。但在戰(zhàn)爭(zhēng)作用下，國(guó)安會(huì)并沒(méi)有按照計(jì)劃運(yùn)行。隨著越南戰(zhàn)爭(zhēng)等一系列事件的發(fā)生，國(guó)安會(huì)逐漸從幕后走向臺(tái)前，不斷深入?yún)⑴c國(guó)家安全事務(wù)，成為政策進(jìn)程的管理者，最終成為政策本身的推動(dòng)者。

約翰·甘斯在其著作《白宮戰(zhàn)士：國(guó)家安全委員會(huì)如何改變美國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)方式》中，稱其為“白宮戰(zhàn)士”。在他看來(lái)，這些隱藏在白宮內(nèi)部的群體已經(jīng)成為總統(tǒng)的“私人武士團(tuán)”，對(duì)總統(tǒng)的對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)決策產(chǎn)生巨大影響，不僅改變了美國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)方式，也改變了華盛頓的運(yùn)作方式。

在總統(tǒng)的授權(quán)和以基辛格為代表的國(guó)家安全顧問(wèn)的推動(dòng)下，國(guó)安會(huì)開(kāi)始承擔(dān)越來(lái)越大的工作：在尼克松時(shí)期成為“美國(guó)外交政策的中心”；在黎巴嫩事件中不僅擔(dān)任工作人員，還擔(dān)任和平談判者、軍事策劃者；在伊拉克戰(zhàn)場(chǎng)上，奧沙利文(負(fù)責(zé)伊拉克和阿富汗事務(wù)的前副國(guó)家安全顧問(wèn))和“戰(zhàn)時(shí)國(guó)家安全委員會(huì)”更是直接參與戰(zhàn)爭(zhēng)，成為總統(tǒng)的戰(zhàn)時(shí)經(jīng)理。

在這些事件背后都有國(guó)安會(huì)的身影，他們已經(jīng)不再局限于幕后，而是逐漸走向臺(tái)前，成為白宮政策決策的中樞，甚至直接參與政策的執(zhí)行。

非常規(guī)制度：總統(tǒng)打破行政官僚限制的抓手

國(guó)安會(huì)之所以能夠從幕后走向臺(tái)前，與總統(tǒng)近幾十年來(lái)試圖不斷擺脫行政官僚的限制有很大關(guān)系。

詹姆斯·戈?duì)柤獱栐谄湮恼隆恫皇芟拗频目偨y(tǒng)權(quán)力》中指出，自從國(guó)安會(huì)設(shè)立，總統(tǒng)們就試圖淡化國(guó)務(wù)院中職業(yè)官僚的地位，削弱官僚機(jī)構(gòu)監(jiān)督總統(tǒng)權(quán)的能力。

美國(guó)在兩百多年的發(fā)展進(jìn)程中，建立起了成熟的官僚體制，為其內(nèi)政和外交服務(wù)。在國(guó)家安全和外交事務(wù)上，國(guó)務(wù)院、外交部和五角大樓構(gòu)成了一套完全的國(guó)家安全官僚體系，服務(wù)于總統(tǒng)，有時(shí)候也監(jiān)督和制約總統(tǒng)。而總統(tǒng)也發(fā)現(xiàn)，很多時(shí)候官僚機(jī)構(gòu)并不買他的賬，這使得總統(tǒng)試圖繞開(kāi)這些障礙，而國(guó)安會(huì)就是一個(gè)重要工具。

二戰(zhàn)之后，特別是朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)，軍方對(duì)于軍事活動(dòng)一直持謹(jǐn)慎態(tài)度。因此，總統(tǒng)有時(shí)候的好戰(zhàn)傾向，得不到常規(guī)官僚機(jī)構(gòu)的支持，只好把目光投向國(guó)安會(huì)。也正是得益于國(guó)安會(huì)的支持，總統(tǒng)們得以打破官僚機(jī)構(gòu)限制，實(shí)現(xiàn)其想法和目的，而國(guó)安會(huì)也在這過(guò)程中得到越來(lái)越多的權(quán)力，規(guī)模也不斷膨脹，從最初的幾個(gè)人到奧巴馬任上已經(jīng)達(dá)到了400人。

國(guó)安會(huì)不再僅僅是一個(gè)溝通協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而且同樣負(fù)責(zé)政策的制定和實(shí)施。自肯尼迪總統(tǒng)把國(guó)安會(huì)作為外交策略中心后，國(guó)家安全顧問(wèn)亨利·基辛格和茲比格紐·布熱津斯基都將其在外交政策上的支配地位延續(xù)下去。

美國(guó)學(xué)者亨廷頓在其《變革社會(huì)中的政治秩序》中曾指出，美國(guó)政體帶有濃厚的君主色彩，與16世紀(jì)英國(guó)的都鐸政體十分類似，總統(tǒng)在各方面都相當(dāng)于那時(shí)的國(guó)王。作為君主的總統(tǒng)自然不愿受規(guī)制，總是試圖擺脫束縛。白宮內(nèi)部的國(guó)安會(huì)自然就成為總統(tǒng)的一把利劍，在遭遇掣肘時(shí)，以此打破官僚體制慣性以實(shí)現(xiàn)其目的。

這在某種程度上是現(xiàn)代版的“官僚君主制”下的君主權(quán)威對(duì)官僚的對(duì)抗，在美國(guó)學(xué)者孔飛力看來(lái)，非常規(guī)制度是君主和整個(gè)官僚集團(tuán)對(duì)抗的一種方式，而國(guó)安會(huì)正是美國(guó)總統(tǒng)在國(guó)家安全事務(wù)中的“非常規(guī)制度”。

白宮暗勢(shì)力：被特朗普視為新的阻礙

在70年的發(fā)展中，國(guó)安會(huì)逐漸背離了初衷，成為總統(tǒng)用以對(duì)抗官僚機(jī)構(gòu)的私人機(jī)構(gòu)。但是正如寓言所言，屠龍勇士終將變成惡龍。日漸膨脹的國(guó)安會(huì)在不斷發(fā)展的過(guò)程中也不斷官僚化，不僅影響白宮運(yùn)行效率，也開(kāi)始走向了總統(tǒng)的對(duì)立面。

特朗普上任之后曾用“深層政府”(Deep State)抱怨美國(guó)政府中隱藏著某種暗勢(shì)力，而其背后龐大的官僚機(jī)構(gòu)正密謀各種針對(duì)總統(tǒng)及其支持者的邪惡計(jì)劃。在國(guó)安會(huì)中，特朗普上任第一年的大部分工作人員，都是在其前任手下工作的，這些人被稱為“奧巴馬留任者”。

這是個(gè)幾乎沒(méi)有法律基礎(chǔ)，沒(méi)有國(guó)會(huì)監(jiān)督，也沒(méi)有媒體和美國(guó)公眾曝光的機(jī)構(gòu)，卻在美國(guó)政府中承擔(dān)著越來(lái)越多的職責(zé)。但在總統(tǒng)特朗普看來(lái)，國(guó)安會(huì)顯然屬于反對(duì)新總統(tǒng)的“深層政府”的一部分，原本總統(tǒng)手中的利劍現(xiàn)在變成了新的阻礙。因此，他著手對(duì)其進(jìn)行了新一輪改革，并成功地將作為政府最秘密部門之一的國(guó)安會(huì)，變成了他任上最熱鬧的話題之一。

弗林的離去開(kāi)啟了特朗普對(duì)國(guó)安會(huì)的改革，接任的陸軍中將麥克馬斯特開(kāi)始對(duì)這一機(jī)構(gòu)進(jìn)行人事調(diào)整，改革重心就在于“去官僚化”。同時(shí)，麥克馬斯特和他的團(tuán)隊(duì)與總統(tǒng)協(xié)商后重定政府的路線，制定并批準(zhǔn)了一系列戰(zhàn)略文件，涉及敘利亞內(nèi)戰(zhàn)等尖銳問(wèn)題和中國(guó)崛起等長(zhǎng)期問(wèn)題。這些戰(zhàn)略從根本上重新調(diào)整了美國(guó)的政策。

2018年3月，美國(guó)駐聯(lián)合國(guó)前大使約翰·博爾頓取代麥克馬斯特，這位被稱為“戰(zhàn)爭(zhēng)鷹派”新國(guó)家安全顧問(wèn)似乎暗示著，國(guó)安會(huì)將繼續(xù)扮演“白宮戰(zhàn)士”的角色。

然而，隨著博爾頓在2019年9月卸任，特朗普提名羅伯特·奧布萊恩作為繼任者，國(guó)家安全委員會(huì)的命運(yùn)又將面臨新的變化。

由于奧布萊恩并沒(méi)有足夠的政治經(jīng)驗(yàn)和在白宮摸爬滾打的經(jīng)驗(yàn)，因此在外界看來(lái)，他的任命標(biāo)志著，特朗普基本把國(guó)安會(huì)這一機(jī)構(gòu)放在了白宮決策中樞之外。

約翰·甘斯曾經(jīng)指出美國(guó)國(guó)安會(huì)存在一個(gè)悖論：自成立以來(lái)，每一次國(guó)家安全委員會(huì)面臨著改革，其結(jié)果往往是進(jìn)一步擴(kuò)大它的權(quán)力。這個(gè)悖論還能不能繼續(xù)下去，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)將何去何從？目前，這些問(wèn)題似乎只能由特朗普的推文來(lái)解答。

□卓增華(清華大學(xué)法學(xué)院博士)