★　《條例》規(guī)定決策啟動(dòng)、公眾參與、專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估四大程序機(jī)制，并對(duì)各個(gè)機(jī)制作出具體規(guī)定，以期通過(guò)決策承辦單位的精心準(zhǔn)備、匯集民眾的智慧和專家意見(jiàn)，以及借助風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估這一新型治理手段，為決策提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

□　本報(bào)記者 張維

近日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署國(guó)務(wù)院令，公布《重大行政決策程序暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，自2019年9月1日起施行。

“多年努力”“已有多部地方立法”等業(yè)內(nèi)評(píng)價(jià)中的關(guān)鍵詞，無(wú)不蘊(yùn)涵著這部立法頗為審慎與成熟的意味。畢竟，距離國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》首次提出“建立健全重大行政決策機(jī)制”，已有15年之久；而其間，地方率先實(shí)踐，已形成達(dá)五百多部地方立法。

顯然，作為中央層面首部統(tǒng)一重大行政決策程序立法，《條例》的出臺(tái)具有重大意義。正如司法部副部長(zhǎng)熊選國(guó)指出，規(guī)范重大行政決策程序，是建設(shè)法治國(guó)家、法治政府的必然要求，是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。讓行政決策權(quán)在陽(yáng)光下運(yùn)行，讓決策者科學(xué)依法行使權(quán)力，能讓約束權(quán)力的“制度籠子”扎得更加牢固。

決策失誤損害政府公信力

在行政管理活動(dòng)中，決策具有源頭意義與核心地位。

熊選國(guó)指出：“行政決策是行政權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)，也是規(guī)范行政權(quán)力的重點(diǎn)?！?/p>

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院憲法與行政法研究室主任李洪雷研究員對(duì)此表示認(rèn)同，“規(guī)范決策行為特別是重大決策行為，是規(guī)范行政權(quán)力的重點(diǎn)，也是法治政府建設(shè)的重點(diǎn)?！?/p>

中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)政治和法律教研部副主任楊偉東教授進(jìn)一步解釋道，在現(xiàn)代社會(huì)，重大行政決策是政府及相關(guān)部門(mén)對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的重大事項(xiàng)進(jìn)行的規(guī)劃、安排和決斷，故與一般的行政決定不同，其往往具有重大性和影響性，決策正確與否常常決定著其他各項(xiàng)工作的成敗，因此始終居于政府工作的中心地位。

不過(guò)，與重大行政決策的地位不相稱的是，重大行政決策規(guī)范性和約束性不足。楊偉東毫不諱言地指出，實(shí)踐中違法決策、隨意決策等問(wèn)題突出，因決策的違法失誤給經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了重大損失。

而對(duì)于決策的規(guī)范向來(lái)都是一個(gè)難點(diǎn)?！坝捎谛姓Q策跨越內(nèi)部行政和外部行政、抽象行政和具體行政，規(guī)范難度也很大?！崩詈槔渍f(shuō)。

一方面，近年來(lái)各地各部門(mén)在促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策方面，探索了很多好的做法和經(jīng)驗(yàn)，行政決策的規(guī)范化和法治化水平日益提高。但另一方面，亂決策、違法決策、專斷決策、拍腦袋決策、應(yīng)決策而久拖不決等現(xiàn)象仍屢見(jiàn)不鮮。

比如，一些地方行政決策尊重客觀規(guī)律不夠，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)不充分，違法決策、專斷決策、應(yīng)及時(shí)決策而久拖不決等問(wèn)題較為突出；一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大項(xiàng)目因當(dāng)?shù)厝罕姴涣私狻⒉焕斫?、不支持而引發(fā)群體性事件，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法落地或者匆匆下馬。決策失誤不僅帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且敗壞官員形象，損害政府公信力。

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視科學(xué)民主依法決策。黨的十八屆四中全會(huì)提出，健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序。2015年12月，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》，提出了推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化的具體目標(biāo)和措施。

“為進(jìn)一步推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化，提高重大行政決策的質(zhì)量和效率，有必要制定出臺(tái)專門(mén)的行政法規(guī)。”熊選國(guó)說(shuō)。

據(jù)介紹，《條例》分6章、共44條，對(duì)重大行政決策事項(xiàng)范圍、重大行政決策的作出和調(diào)整程序、重大行政決策責(zé)任追究等方面作出了具體規(guī)定。

《條例》的公布，在楊偉東看來(lái)，“宣告經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)統(tǒng)一的重大行政決策程序立法得以面世，標(biāo)志著我國(guó)重大行政決策法治化邁上新的臺(tái)階?！?/p>

中國(guó)政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院教授王萬(wàn)華認(rèn)為，《條例》首次將縣級(jí)以上地方人民政府的重大行政決策活動(dòng)全面納入法治化軌道，充分保障了人民群眾對(duì)重大行政決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，極大推動(dòng)了法治政府建設(shè)，是我國(guó)法治政府建設(shè)進(jìn)程中具有標(biāo)志性意義的立法。

健全科學(xué)民主依法決策機(jī)制

《條例》中最搶眼的莫過(guò)于對(duì)科學(xué)、民主、依法決策的突出強(qiáng)調(diào)。

《條例》第一條即開(kāi)宗明義提出以“健全科學(xué)、民主、依法決策機(jī)制”為首要立法目的。在王萬(wàn)華看來(lái)，為提高地方政府重大行政決策的質(zhì)量和效率、提升地方治理能力進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效公共治理提供了基本制度保障。

“重大行政決策事項(xiàng)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響，涉及重大公共利益或者公眾切身利益，社會(huì)關(guān)注度高，而重大行政決策的作出通常涉及復(fù)雜的專業(yè)性問(wèn)題和多元利益整合問(wèn)題，政府能否有效作出重大行政決策與地方治理效果密切相關(guān)?！蓖跞f(wàn)華說(shuō)，上述立法目的的確立，旨在建構(gòu)契合現(xiàn)代決策要求的法定程序制度，保證重大行政決策符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，保障重大行政決策增進(jìn)人民群眾的利益和福祉，最終實(shí)現(xiàn)有效公共治理。

為實(shí)現(xiàn)“健全科學(xué)、民主、依法決策機(jī)制”這一立法目的，《條例》在原則層面確立了科學(xué)決策原則、民主決策原則、依法決策原則三項(xiàng)基本原則；在制度層面建構(gòu)了體現(xiàn)科學(xué)決策原則的專家論證制度和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、體現(xiàn)民主決策原則的公眾參與制度和集體討論決定制度、體現(xiàn)依法決策原則的合法性審查制度，從而為提高地方政府重大行政決策的質(zhì)量和效率、提升地方治理能力進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效公共治理提供了基本制度保障。

比如，《條例》第五條明確規(guī)定，作出重大行政決策應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)決策原則，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)和方法，尊重客觀規(guī)律，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革要求。

李洪雷舉例說(shuō)，科學(xué)決策要求重大行政決策存在問(wèn)題或者不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展變化的，要及時(shí)調(diào)整?！稐l例》規(guī)定，決策執(zhí)行單位發(fā)現(xiàn)重大行政決策存在問(wèn)題、客觀情況發(fā)生重大變化，或者決策執(zhí)行中發(fā)生不可抗力等嚴(yán)重影響決策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向決策機(jī)關(guān)報(bào)告。

“實(shí)現(xiàn)行政決策的科學(xué)化、民主化和法治化，一直是我們努力的方向和目標(biāo)。”楊偉東說(shuō)。正是在這一基礎(chǔ)上，《條例》以提高重大行政決策質(zhì)量和效率為使命，以重大行政決策程序的規(guī)范為重點(diǎn)，通過(guò)對(duì)重大行政決策的流程和環(huán)節(jié)作出強(qiáng)制性安排方式，為重大行政決策設(shè)置邊界、提出要求和確立標(biāo)準(zhǔn)。

實(shí)現(xiàn)五大程序機(jī)制法定化

值得注意的是，《條例》明確了重大行政決策事項(xiàng)范圍與特征，在王萬(wàn)華看來(lái)，解決了長(zhǎng)期困擾地方的重大決策程序立法適用難問(wèn)題。

王萬(wàn)華說(shuō)，“重大”的判斷具有相當(dāng)模糊性，重大行政決策事項(xiàng)確定難是長(zhǎng)期困擾地方重大行政決策程序立法實(shí)施的難題?！稐l例》采用正面列舉加兜底描述加負(fù)面排除的方式，明確了重大行政決策事項(xiàng)范圍。

《條例》對(duì)常見(jiàn)的四類(lèi)重大行政決策事項(xiàng)作了列舉規(guī)定，便于各級(jí)政府操作；同時(shí)采用兜底條款明確重大行政決策特點(diǎn)為“對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或者公眾切身利益的重大事項(xiàng)”，為決策機(jī)關(guān)結(jié)合本地實(shí)際確定決策事項(xiàng)目錄明確了基本標(biāo)準(zhǔn)。

“行政機(jī)關(guān)數(shù)量眾多，行政決策種類(lèi)各異，《條例》適用于哪些主體、哪些決策事項(xiàng)是需要規(guī)范的重大問(wèn)題?！睏顐|說(shuō)，《條例》規(guī)定縣級(jí)以上地方政府作出和調(diào)整重大行政決策程序適用該條例，而縣級(jí)以上政府部門(mén)和鄉(xiāng)級(jí)政府作出和調(diào)整重大行政決策程序，參照本條例的規(guī)定執(zhí)行。關(guān)于決策事項(xiàng)范圍，是立法的重點(diǎn)也是難點(diǎn)。

作為最核心的內(nèi)容，《條例》系統(tǒng)規(guī)定了作出重大行政決策應(yīng)遵循的五項(xiàng)法定程序：公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定，在王萬(wàn)華看來(lái)，實(shí)現(xiàn)了五大程序機(jī)制法定化。

楊偉東認(rèn)為，公眾參與、專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估均屬于決策草案形成環(huán)節(jié)的內(nèi)容?！啊稐l例》以重大行政決策的基本流程為架構(gòu)共分三章加以規(guī)定，分別為決策草案的形成、合法性審查和集體討論決定、決策執(zhí)行和調(diào)整。決策草案的形成是決策的第一個(gè)環(huán)節(jié)，決定著決策的準(zhǔn)備和基礎(chǔ)是否充分?！睘榇?，《條例》規(guī)定了決策啟動(dòng)、公眾參與、專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估四大程序機(jī)制，并對(duì)各個(gè)機(jī)制作出具體規(guī)定，以期通過(guò)決策承辦單位的精心準(zhǔn)備、匯集民眾的智慧和專家意見(jiàn)，以及借助風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估這一新型治理手段，為決策作出提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

合法性審查是決策的第二個(gè)環(huán)節(jié)，決定著決策是否正當(dāng)、合法?！稐l例》規(guī)定合法性審查為決策必經(jīng)程序，決策草案提交決策機(jī)關(guān)討論前應(yīng)由審查部門(mén)進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的不得提交決策機(jī)關(guān)討論。

集體討論決定和公布是決策的第三個(gè)環(huán)節(jié)，是決策的實(shí)質(zhì)環(huán)節(jié)?！稐l例》規(guī)定集體討論決定為決策必經(jīng)程序，并堅(jiān)持行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，由行政首長(zhǎng)在集體討論的基礎(chǔ)上作出決定。為防止一把手隨意決策，《條例》規(guī)定會(huì)議組成人員應(yīng)充分發(fā)表意見(jiàn)，行政首長(zhǎng)最后發(fā)表意見(jiàn)。行政首長(zhǎng)擬作出的決定與出席的會(huì)議組成人員多數(shù)人的意見(jiàn)不一致的，應(yīng)當(dāng)在會(huì)上說(shuō)明理由。會(huì)議討論情況和決定應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄?！稐l例》同時(shí)規(guī)定決策出臺(tái)前應(yīng)依規(guī)定向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告。

決策執(zhí)行和調(diào)整是決策之后的延伸環(huán)節(jié)，也是有效決策和合理決策不可或缺的環(huán)節(jié)。《條例》規(guī)定決策機(jī)關(guān)應(yīng)明確決策執(zhí)行單位，并要求執(zhí)行單位應(yīng)當(dāng)全面、及時(shí)、正確執(zhí)行決策，并報(bào)告執(zhí)行情況和發(fā)生變化等情況。《條例》確立了決策后評(píng)估制度，明確評(píng)估要求?！稐l例》嚴(yán)格規(guī)范決策調(diào)整要求，規(guī)定未經(jīng)法定程序不得隨意變更或者停止執(zhí)行。需要作出重大調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)履行相關(guān)法定程序。

“重大行政決策是影響重大、深遠(yuǎn)的行政活動(dòng)，既關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，也關(guān)乎法治政府建設(shè)，《條例》通過(guò)法治化路徑為此項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行合理規(guī)制，其實(shí)施必將為提升重大行政決策水平提供堅(jiān)實(shí)的制度保障?！睏顐|說(shuō)。