青年經(jīng)濟(jì)說(shuō)

尋常百姓如何走進(jìn)普惠性幼兒園

金亮（化名）的孩子明年9月就滿三周歲、要上幼兒園了。最近正在看房、準(zhǔn)備置產(chǎn)的他看中了一個(gè)小區(qū)，其他都很滿意，就是在小區(qū)配套幼兒園上有些猶豫——這間幼兒園不是公辦的，是私立園。雖然口碑很好，但是學(xué)費(fèi)很高。

不過(guò)，他也注意到了最近“私立園可能退出歷史舞臺(tái)”的傳聞。雖然后來(lái)這則消息很快被辟謠，但有一個(gè)趨勢(shì)越來(lái)越清晰：國(guó)家對(duì)學(xué)前教育越來(lái)越重視，而家長(zhǎng)有機(jī)會(huì)用更少的錢(qián)，把孩子送到更放心、離家近的幼兒園里。

最近，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》國(guó)辦發(fā)〔2019〕3號(hào)（下稱《通知》）明確指出，要著力構(gòu)建以普惠性資源為主體的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，小區(qū)配套幼兒園應(yīng)由當(dāng)?shù)亟逃姓块T(mén)辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營(yíng)利性幼兒園。

政策大方向已經(jīng)明確，有一些具體問(wèn)題老百姓非常關(guān)心：什么是普惠性幼兒園？民辦園獲得“官方認(rèn)證”過(guò)程多長(zhǎng)？老百姓什么時(shí)候能受益？

讓學(xué)前教育恢復(fù)公共基本服務(wù)屬性

早在上世紀(jì)八十年代，就有小區(qū)配套建設(shè)幼兒園的相關(guān)規(guī)定。幾次修訂的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》也明確提出，幼兒園是小區(qū)公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目的“必選項(xiàng)”。

近年來(lái)，一批文件又明確了普惠性民辦幼兒園的方向。2010年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》國(guó)發(fā)〔2010〕41號(hào)文件（下稱41號(hào)意見(jiàn)）即提出，積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展。2017年出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見(jiàn)》（下稱《三期意見(jiàn)》）要求，到2020年，基本建成廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。這包括全國(guó)學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%、普惠性幼兒園覆蓋率（公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒數(shù)占在園幼兒總數(shù)的比例）達(dá)到80%左右?！度谝庖?jiàn)》還提出，按照公辦民辦并舉的要求，要一方面大力發(fā)展公辦幼兒園，提高公辦園在幼兒園總量中的占比；另一方面積極扶持民辦園，不斷提高普惠性民辦園在民辦園中的占比。通過(guò)公辦和民辦兩條腿走路，滿足絕大多數(shù)幼兒都能接受普惠性學(xué)前教育的需求。

中國(guó)教育在線總編輯陳志文指出，移交小區(qū)配套幼兒園，是國(guó)家對(duì)學(xué)前教育治理政策的一部分，其實(shí)這一政策原來(lái)就有，只是執(zhí)行落實(shí)得不好，此次是再次重申。

《通知》要求，已建成的小區(qū)配套幼兒園應(yīng)按照規(guī)定及時(shí)移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T(mén)，未移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T(mén)的應(yīng)限期完成移交，對(duì)已挪作他用的要采取有效措施予以收回。陳志文指出，小區(qū)配套的校舍等各地規(guī)定細(xì)則不同，但過(guò)去原則上都是需要交給相關(guān)部門(mén)提供公共服務(wù)的，但各地負(fù)責(zé)部門(mén)落實(shí)不力，開(kāi)發(fā)商也沒(méi)有遵守相關(guān)規(guī)定，造成事實(shí)上這部分公共設(shè)施變成了部分人牟利的工具、很多都變成了高收費(fèi)的私立幼兒園、私立學(xué)校，嚴(yán)重?fù)p害了公共利益。

易居研究院智庫(kù)中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，這兩年?duì)I利性幼兒園的不合規(guī)經(jīng)營(yíng)造成了很多問(wèn)題，一定程度上導(dǎo)致了很多小區(qū)炒作幼兒園資源?！锻ㄖ窂慕逃Y源角度對(duì)配套要求進(jìn)行了完善。他特別指出，《通知》給人這樣一個(gè)預(yù)期，后續(xù)房企配建的租賃型公寓，也可能會(huì)建成此類幼兒園項(xiàng)目，包括公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園。

“小區(qū)的配套設(shè)施是公共設(shè)施，交給辦高價(jià)的私立幼兒園、私立的學(xué)校，損害的是誰(shuí)的利益？更何況有些當(dāng)初出租甚至出售給私立學(xué)校，本身就是違規(guī)的。嚴(yán)格講，應(yīng)該追究當(dāng)年這些相關(guān)人的責(zé)任，而不僅僅是限期交還教育行政部門(mén)的問(wèn)題?！标愔疚恼f(shuō)。

營(yíng)利性和非營(yíng)利性幼兒園亟待明確區(qū)分

2018年11月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》發(fā)布。這一文件明確要求，民辦園一律不準(zhǔn)單獨(dú)或作為一部分資產(chǎn)打包上市。上市公司不得通過(guò)股票市場(chǎng)融資投資營(yíng)利性幼兒園，不得通過(guò)發(fā)行股份或支付現(xiàn)金等方式購(gòu)買(mǎi)營(yíng)利性幼兒園資產(chǎn)。這一在“紅黃藍(lán)事件”后發(fā)布的文件，造成A股教育股下跌，“幼教股”甚至跌停。

如何區(qū)分營(yíng)利性和非營(yíng)利性幼兒園？中國(guó)教育科學(xué)研究院研究員儲(chǔ)朝暉試圖從政策中尋找答案。

2016年底全國(guó)人大制定的《民辦教育促進(jìn)法》從操作角度提出了民辦幼兒園里營(yíng)利和非營(yíng)利的概念。從理論概念上分析，學(xué)校本身通過(guò)辦學(xué)獲得收益、辦學(xué)者從投入到收益有增值就是營(yíng)利性學(xué)校。非營(yíng)利性學(xué)校指主辦方以捐贈(zèng)方式辦學(xué)，辦學(xué)主體的錢(qián)投入進(jìn)去不追求取得收益。

而在操作角度看，民辦學(xué)?？梢宰栽干陥?bào)營(yíng)利或非營(yíng)利，政府相應(yīng)給予支持。例如，營(yíng)利的民辦學(xué)校要收稅，政府給予的優(yōu)惠條件相對(duì)少于非營(yíng)利民辦學(xué)校。但后者辦學(xué)方將不擁有自己的產(chǎn)權(quán)，無(wú)論投入多少，產(chǎn)權(quán)都屬于社會(huì)。

但儲(chǔ)朝輝發(fā)現(xiàn)，區(qū)分界定營(yíng)利與非營(yíng)利幼兒園的有關(guān)文件尚未通過(guò)。幼兒園登記不需要申報(bào)營(yíng)利和非營(yíng)利，而普惠性幼兒園的前提是非營(yíng)利。具體如何操作？目前未有明確規(guī)定。

儲(chǔ)朝輝分析，區(qū)分界定文件推遲的原因主要在于中國(guó)民辦幼兒園的收益不少都投入到了辦學(xué)中，不斷滾動(dòng)。有關(guān)部門(mén)要區(qū)分二者，首先要核定資產(chǎn)。而這涉及到為全國(guó)17萬(wàn)所幼兒園登記、估價(jià)。這在短時(shí)間內(nèi)幾乎無(wú)法操作。

而在更多人的通俗認(rèn)知中，“民辦園”往往是高價(jià)、質(zhì)量不一定有保障的代名詞，而“公辦園”則是特權(quán)、低價(jià)、放心的象征。河南省直機(jī)關(guān)第二幼兒園園長(zhǎng)解慧從事幼兒教育多年。她告訴中國(guó)青年報(bào)·中青在線記者，無(wú)論是公立園還是民辦園，財(cái)政都按照注冊(cè)兒童人頭進(jìn)行補(bǔ)貼。根據(jù)河南省的有關(guān)規(guī)定，2019年起，河南省省直幼兒園有十一家是按照生均8000元/年的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼的。但民辦非普惠性幼兒園的補(bǔ)貼很少，教師的工資和福利待遇較低，流動(dòng)性很大。后者辦學(xué)方從買(mǎi)地、蓋房、設(shè)施等環(huán)節(jié)都要投入，對(duì)成本回收、盈利等都要算資金帳，不能不顧資金壓力。種種原因決定了一些私立幼兒園一個(gè)月的收費(fèi)和公立園一個(gè)學(xué)期的收費(fèi)水平接近。

解慧坦言，各地公辦幼兒園的公開(kāi)招教考試有獲得“編制”的機(jī)會(huì)，且會(huì)合規(guī)辦理各類社會(huì)保險(xiǎn)，待遇問(wèn)題有所保障，因而公辦幼兒園的教師資源相對(duì)并不緊缺。

移交幼兒園可能遇到哪些阻礙

北京京都律師事務(wù)所律師王樹(shù)德指出，根據(jù)《通知》，配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)無(wú)論歸屬于誰(shuí)，都應(yīng)該在2019年6月底前交給教育部門(mén)進(jìn)行管理，教育部門(mén)將是對(duì)小區(qū)配套幼兒園唯一合法的管理者。

王樹(shù)德告訴中國(guó)青年報(bào)·中青在線記者，關(guān)于小區(qū)配套幼兒園問(wèn)題，司法實(shí)踐當(dāng)中業(yè)主和開(kāi)發(fā)商的矛盾也比較突出。業(yè)主普遍認(rèn)為小區(qū)配套幼兒園應(yīng)屬于業(yè)主共有，而開(kāi)發(fā)商則認(rèn)為自己是投資者，應(yīng)該“按照誰(shuí)投資誰(shuí)受益的原則”享有收益。人民法院處理此類法律糾紛一般以產(chǎn)權(quán)登記、購(gòu)房合同約定以及業(yè)主在房?jī)r(jià)當(dāng)中是否分?jǐn)偭私ㄔO(shè)成本為依據(jù)進(jìn)行裁判。

根據(jù)41號(hào)意見(jiàn)，個(gè)別地區(qū)政府在供應(yīng)土地時(shí)與開(kāi)發(fā)商約定了配套幼兒園應(yīng)該歸屬于教育部門(mén)。但在政策實(shí)施過(guò)程中，尚未辦理產(chǎn)權(quán)分割的小區(qū)配套幼兒園是否可以直接辦理產(chǎn)權(quán)移交？已經(jīng)登記在開(kāi)發(fā)商名下的幼兒園移交是否需要辦理產(chǎn)權(quán)變更登記手續(xù)？過(guò)程中所產(chǎn)生的稅費(fèi)應(yīng)如何繳納？都需要相關(guān)制度予以明確。

儲(chǔ)朝輝提醒，大多數(shù)民辦幼兒園主體是投資辦學(xué)，不希望移交產(chǎn)權(quán)。在中國(guó)私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)仍在摸索的情況下，希望這些幼兒園把產(chǎn)權(quán)變成社會(huì)產(chǎn)權(quán)，不具有持續(xù)性。而全部依靠財(cái)政補(bǔ)貼籌辦公立園更為不現(xiàn)實(shí)。儲(chǔ)朝輝指出，學(xué)前教育的財(cái)政投入應(yīng)占到所有教育經(jīng)費(fèi)投入的9%才能基本上保障運(yùn)行，但是直到2017年，包括民間經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的學(xué)前三年使用經(jīng)費(fèi)比例為7.6%，如果只算財(cái)政投入，只有不到5%。遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。

儲(chǔ)朝輝和同事于2014年在北京展開(kāi)的一項(xiàng)調(diào)查顯示，公辦幼兒園解決一個(gè)學(xué)位需要3萬(wàn)元的財(cái)政補(bǔ)貼，而普惠性民辦園僅需要1萬(wàn)多元。假設(shè)北京市提出的“到2020年普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)80%以上”，若均為公立園的話，政府需要投入相當(dāng)于3倍民辦普惠園的投資，才能達(dá)到這個(gè)目標(biāo)。北京市提出2020年學(xué)前教育的投入達(dá)到教育經(jīng)費(fèi)的14%，仍達(dá)不到這一要求。在教育經(jīng)費(fèi)投入不如北京的地區(qū)，更難實(shí)現(xiàn)。

“地方拿不出錢(qián)，可能會(huì)采取強(qiáng)制的辦法讓民辦幼兒園變?yōu)槠栈輬@?！眱?chǔ)朝輝提醒，民辦幼兒園可能為了成本犧牲教學(xué)質(zhì)量甚至關(guān)門(mén)大吉，這樣對(duì)學(xué)前教育總量更是起到消極作用。

解慧指出，由于公立園的資源和數(shù)量目前仍較少，多數(shù)孩子還是在民辦幼兒園上學(xué)。今年來(lái)，國(guó)家集中力量擴(kuò)大幼兒學(xué)位，開(kāi)辦了很多新幼兒園。但是，幼兒園的新建和投入需要周期，也需要社會(huì)力量辦學(xué)來(lái)補(bǔ)充政府來(lái)不及立刻建成的幼兒園。

“私立幼兒園被國(guó)家收為普惠性幼兒園，園長(zhǎng)、教師等工作人員在教育領(lǐng)域發(fā)揮個(gè)人價(jià)值的空間更大了，只是民間的資金可能不會(huì)更多地往興建私立幼兒園上投資了?！苯饣壅f(shuō)。

另外，小區(qū)配套幼兒園在移交中的房屋產(chǎn)權(quán)問(wèn)題不容忽視，尤其是一些租賃配套設(shè)施改建的幼兒園。

原方圓地產(chǎn)首席市場(chǎng)分析師鄧浩志告訴中國(guó)青年報(bào)·中青在線記者，據(jù)他了解，一二線城市很多的土地出讓已明確規(guī)定要移交幼兒園，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商多數(shù)不具備辦學(xué)條件和能力，實(shí)際自己辦幼兒園的很少，配套幼兒園產(chǎn)權(quán)最后都會(huì)轉(zhuǎn)移給當(dāng)?shù)亟逃姓块T(mén)?？赡艽嬖趩?wèn)題的主要是三四線城市?！锻ㄖ肥窃谘a(bǔ)目前房地產(chǎn)市場(chǎng)配套的一些漏洞。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所研究員汪麗娜認(rèn)為，也要估計(jì)產(chǎn)權(quán)糾紛的有可能發(fā)生。例如租賃改建的幼兒園，存在調(diào)整成本的問(wèn)題。實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的損失由誰(shuí)承擔(dān)，有關(guān)部門(mén)應(yīng)提出具體的解決辦法。

“很多開(kāi)發(fā)商為降低投資成本，在小區(qū)配套幼兒園建設(shè)之初就交由其他單位或個(gè)人代建，《通知》出臺(tái)以后，如代建單位未收回成本，那么開(kāi)發(fā)商與代建人也可能產(chǎn)生法律糾紛?！蓖鯓?shù)德提醒，這也可能會(huì)影響幼兒園的移交。

“移交的方向沒(méi)有錯(cuò)，至于操作細(xì)節(jié)是比較復(fù)雜的，尤其是有很多歷史遺留問(wèn)題，在處理上要謹(jǐn)慎。”陳志文說(shuō)，所有的政策，目的與出發(fā)點(diǎn)都只有一個(gè)：方便老百姓就近上幼兒園，同時(shí)大幅降低幼兒園的經(jīng)濟(jì)成本與壓力。

中國(guó)青年報(bào)·中青在線記者 李晨赫 實(shí)習(xí)生 章舟 來(lái)源：中國(guó)青年報(bào)