上海市黃浦區(qū)豫園社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心養(yǎng)老公寓的老人正在開(kāi)心閱讀。本報(bào)記者 李木元攝

12月9日-10日，由民政部政策研究中心、中國(guó)人口與發(fā)展研究中心、北京大學(xué)人口研究所等單位聯(lián)合主辦的首屆中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)高端論壇在京舉行。會(huì)上，委員、專家紛紛表示，盡管近年來(lái)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已取得顯著成效，但仍處于初級(jí)階段，呼吁養(yǎng)老體系建設(shè)應(yīng)提質(zhì)增效，盡快從“有”向“好”轉(zhuǎn)變。

人口老齡化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一種必然結(jié)果，也是世界各國(guó)共同面臨的一項(xiàng)重要挑戰(zhàn)。我國(guó)從1999年進(jìn)入老齡化社會(huì)后，人口老齡化一直在加速。

全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任、中國(guó)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)王培安介紹，截至2017年底，我國(guó)60歲以上老年人口為2.41億人，占總?cè)丝诘?7.3%。其中，65歲以上老年人口為1.58億人，占總?cè)丝诘?1.4%。預(yù)計(jì)到2035年，60歲以上老年人口將達(dá)到4.18億人，占總?cè)丝诘?8.7%。

“與其他進(jìn)入人口老齡化的國(guó)家相比，我國(guó)人口老齡化具有絕對(duì)規(guī)模大、發(fā)展速度快、發(fā)展不均衡等特征，面臨的挑戰(zhàn)也更為嚴(yán)峻?！比珖?guó)政協(xié)委員、中國(guó)人口與發(fā)展研究中心主任賀丹表示。

據(jù)悉，黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院部署實(shí)施了一系列推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的新政策、新舉措，取得了顯著成效——養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)政策體系基本建立；養(yǎng)老保障體系逐步健全；養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)全面展開(kāi)；服務(wù)市場(chǎng)逐步放開(kāi)；農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板加速遞補(bǔ)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)監(jiān)管體系初具雛形；養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)和智慧健康養(yǎng)老服務(wù)體系不斷發(fā)展。

“特別是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)成效顯著?！北本┐髮W(xué)人口研究所教授喬曉春介紹，截至目前，全國(guó)注冊(cè)登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)2.9萬(wàn)余家，社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施12.7萬(wàn)個(gè)，養(yǎng)老床位730萬(wàn)張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位31張，養(yǎng)老設(shè)施基本覆蓋所有城市社區(qū)和50%左右農(nóng)村社區(qū)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)當(dāng)前基本建立起了以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系。

不過(guò)，王培安表示：“我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)總體上仍處于起步、打基礎(chǔ)階段，當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題仍然突出，一些瓶頸和短板問(wèn)題尚未得到解決?！?/p>

喬曉春同樣持這一觀點(diǎn)。他說(shuō)，目前，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)缺乏整體性和連續(xù)性；社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位嚴(yán)重不足；設(shè)施簡(jiǎn)陋、功能單一，難以提供照料護(hù)理、醫(yī)療康復(fù)、精神慰藉等多方面服務(wù)；布局不合理，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡。

“養(yǎng)老服務(wù)體系是公共服務(wù)體系建設(shè)的重要組成部分，增加養(yǎng)老服務(wù)供給并改善質(zhì)量，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)從‘有沒(méi)有’向‘好不好’轉(zhuǎn)變，是落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，不斷保障和改善老年群體民生，滿足老年群眾對(duì)新時(shí)代美好生活向往的必然要求?！蓖跖喟埠粲?。

賀丹認(rèn)為，從當(dāng)前到2035年，是我國(guó)應(yīng)對(duì)老齡化戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)儲(chǔ)備的重要窗口期。應(yīng)抓住這個(gè)窗口期，堅(jiān)持“盡力而為、量力而行，兜底線、?；?、突出重點(diǎn)”的基本原則，全面推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)“政策支撐、養(yǎng)老保障、服務(wù)供給、服務(wù)評(píng)估和行業(yè)監(jiān)管”為一體的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化提供有力的戰(zhàn)略支撐。

建言一：

老有所養(yǎng)應(yīng)強(qiáng)化政府主導(dǎo)

《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》的指導(dǎo)思想是：堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民行動(dòng)。

不過(guò)，喬曉春表示，有些地方的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，政府責(zé)任和政府角色并不明確，集中表現(xiàn)在：現(xiàn)有的政策和制度是碎片化的、是零散的，而不是完整和系統(tǒng)的；老年人的需求具有多樣性，然而滿足這些需求的政府體制則是分割的，從而導(dǎo)致思路不一致、利益不同、政策和制度不協(xié)調(diào)；服務(wù)體系建設(shè)、財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)惠、評(píng)價(jià)對(duì)象并不是以老年人為中心的，而是以機(jī)構(gòu)、設(shè)施為中心。

在有些地方，一談養(yǎng)老就說(shuō)要大力發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，似乎政府的責(zé)任在弱化，而市場(chǎng)應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任。“隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民生活水平的全面提高、居家養(yǎng)老的多元化需求出現(xiàn)，以‘市場(chǎng)性’逐步替代原來(lái)政府埋單的‘福利性’，是居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的必然規(guī)律。但絕對(duì)不是讓市場(chǎng)替代政府?！辟R丹表示，養(yǎng)老服務(wù)體系包括養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)兩個(gè)部分。在養(yǎng)老事業(yè)方面，政府一定要主導(dǎo)。即便是發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，政府也應(yīng)該做好規(guī)劃、引導(dǎo)和監(jiān)督工作。

民政部公布的數(shù)據(jù)顯示，黨的十八大以來(lái)，在養(yǎng)老體系建設(shè)中政府發(fā)揮了重要作用，老年人獲得感日益增強(qiáng)，1834萬(wàn)困難老年人納入最低生活保障范圍，460萬(wàn)特困老年人納入政府供養(yǎng)范圍，2680萬(wàn)老年人領(lǐng)取高齡津貼，354萬(wàn)老年人得到養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，61萬(wàn)失能老年人享受護(hù)理補(bǔ)貼。

“未來(lái)，還要進(jìn)一步發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，把普惠性和精準(zhǔn)幫扶結(jié)合起來(lái)，確保人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)?！敝袊?guó)人口與發(fā)展研究中心信息咨詢部主任梁穎建議。

“日本的經(jīng)驗(yàn)是：政府構(gòu)建制度，市場(chǎng)提供服務(wù)。這一點(diǎn)值得借鑒。”喬曉春認(rèn)為，政府的責(zé)任就是在普惠層面負(fù)責(zé)牽頭和引導(dǎo)，搭建平臺(tái)、制定政策、提出項(xiàng)目、財(cái)政支持。

賀丹建議，應(yīng)完善老年人救助制度，健全殘疾老人、特困老年人供養(yǎng)制度和相關(guān)臨時(shí)救治制度，兜住養(yǎng)老服務(wù)的底線。此外，應(yīng)加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的支持力度，重點(diǎn)解決農(nóng)村貧困人口的養(yǎng)老問(wèn)題。

建議二：

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)亟須“脫困”

“滿足群眾日益增長(zhǎng)的、多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求離不開(kāi)市場(chǎng)。事實(shí)上，完全由政府包辦養(yǎng)老服務(wù)做不到、也做不好。”賀丹表示。

在喬曉春看來(lái)，盡管養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)屬于公共服務(wù)，但公共服務(wù)與市場(chǎng)化服務(wù)是不矛盾的，而是合作關(guān)系。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)的主體，其責(zé)任就是配合政府為普通老年人提供高質(zhì)量的服務(wù)，為高端人群提供服務(wù)。

根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在我國(guó)已經(jīng)注冊(cè)登記的2.9萬(wàn)余家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已達(dá)1.57萬(wàn)家，占據(jù)了半壁江山，其中3000余家公辦機(jī)構(gòu)實(shí)行公辦民營(yíng)。

不過(guò)，來(lái)自北京福道養(yǎng)老有限公司的謝志仁表示，目前，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在“三大三高”與“三個(gè)不適應(yīng)”的問(wèn)題，制約著民營(yíng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老業(yè)的快速發(fā)展?！叭笕摺敝傅氖牵猴L(fēng)險(xiǎn)大，費(fèi)用高（含投資）；責(zé)任大，要求高；需求大，空率高（床位住不滿），導(dǎo)致了大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資回報(bào)率低，資金回籠慢的問(wèn)題，影響了社會(huì)投資者投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的積極性和熱情?！叭齻€(gè)不適應(yīng)”指的是：服務(wù)理念與老人心愿不相適應(yīng)；經(jīng)營(yíng)管理方式與有效需求和發(fā)展規(guī)律不相適應(yīng)；補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策與預(yù)期效果不相適應(yīng)。這也導(dǎo)致了供給與需求的錯(cuò)位，最終難以滿足老年人的需求。比如，不少民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)偏向高中端化、大中規(guī)?；?，提高了經(jīng)營(yíng)成本，使得收費(fèi)普遍較高，令普通老人望而止步。

謝志仁認(rèn)為，要準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)國(guó)務(wù)院關(guān)于取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)審批的精神實(shí)質(zhì)，進(jìn)一步優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，放寬政策。建議：一方面要進(jìn)一步降低小微機(jī)構(gòu)門(mén)檻。大力扶持5–20人（床）的小微機(jī)構(gòu)，讓小微機(jī)構(gòu)遍地開(kāi)花，并植根于社區(qū)、片區(qū)、樓群之中，為更多的老人服務(wù)。二是改變政府補(bǔ)貼方式，變“床補(bǔ)”為“人補(bǔ)”。憑借老人入住合同、入住交費(fèi)收據(jù)、入住老人在補(bǔ)貼申請(qǐng)單上的確認(rèn)簽字，辦理補(bǔ)貼事宜，以此調(diào)動(dòng)老人入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的積極性。

賀丹建議，繼續(xù)深入推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)“放管服”改革，降低社會(huì)力量參與發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的制度性成本，優(yōu)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入主體結(jié)構(gòu)，吸引更多專業(yè)化的社會(huì)力量參與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)營(yíng)。完善老齡產(chǎn)業(yè)政策，加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在稅收優(yōu)惠、費(fèi)用減免、信貸支持等方面的支持，解決“最后一公里”難題。

不過(guò)，賀丹表示，考慮到我國(guó)老人普遍收入較低，養(yǎng)老服務(wù)體系改革的思路既要遵循市場(chǎng)和行業(yè)發(fā)展規(guī)律，解決市場(chǎng)失靈和體制障礙等問(wèn)題，也要避免過(guò)度市場(chǎng)化。

建議三：

制度性解決養(yǎng)老支付問(wèn)題

我國(guó)的老齡化存在3個(gè)明顯的特點(diǎn)，一是高齡老人群體大。王培安介紹，預(yù)計(jì)到2035年，80歲以上高齡老年人口將增至約6000萬(wàn)人。二是慢性病發(fā)病率高。據(jù)原國(guó)家衛(wèi)計(jì)委公布的數(shù)據(jù)，我國(guó)目前有1.5億老年人患各種慢性病。三是失能半失能老年人在快速增加。目前，這個(gè)群體已有約4000萬(wàn)人?！拔覀兊难芯匡@示，我國(guó)老人不能自理年數(shù)延長(zhǎng)速度快于壽命延長(zhǎng)速度，這意味著失能半失能老人還會(huì)快速增加。”喬曉春表示。

我國(guó)老年人的上述3個(gè)特點(diǎn)，對(duì)護(hù)理型養(yǎng)老提出了更高的要求，而花費(fèi)也是較大的。“截至2016年底，我國(guó)企業(yè)退休人員人均養(yǎng)老金只有2362元/月。而在農(nóng)村，很多老年人基本沒(méi)有收入。這就需要國(guó)家一方面提升養(yǎng)老金發(fā)放水平；另一方面亟須建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度（簡(jiǎn)稱長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)）?！辟R丹表示。

早在2012年7月1日，山東青島在全國(guó)率先開(kāi)始探索長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度。2016年6月，人力資源與社會(huì)保障部下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，確定在15個(gè)城市開(kāi)展長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)。

民政部政策研究中心副研究員于建明介紹，盡管各試點(diǎn)地區(qū)的籌資方式有所不同，但大都包括醫(yī)?；饎潛?、政府補(bǔ)貼和個(gè)人自付3個(gè)部分。但考慮到我國(guó)醫(yī)?；饓毫艽?，這種籌資方式值得商榷。另外，要不要由企業(yè)負(fù)擔(dān)一部分、要不要引入商業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療護(hù)理還是生活護(hù)理報(bào)銷等，這些問(wèn)題都值得進(jìn)一步研究。

從德國(guó)、日本和韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，繳納保險(xiǎn)費(fèi)是一種重要的籌資方式。比如德國(guó)，養(yǎng)老金全部來(lái)自于社會(huì)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)；日本養(yǎng)老金的50%來(lái)自保險(xiǎn)費(fèi)。未來(lái)我國(guó)也應(yīng)考慮‘企業(yè)+政府補(bǔ)貼+個(gè)人’的籌資模式。”于建明認(rèn)為。

賀丹建議，應(yīng)繼續(xù)深化長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)，盡快形成全國(guó)統(tǒng)一、?；尽⒖沙掷m(xù)的長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)體系，并與社會(huì)福利、社會(huì)救助、慈善幫扶相銜接，發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)在養(yǎng)老服務(wù)方面適度普惠的作用，制度性解決老有所養(yǎng)、養(yǎng)能支付問(wèn)題。