最高法行政審判庭庭長黃永維10月30日稱，在現(xiàn)實生活中，規(guī)范性文件損害公民合法權(quán)益、影響法制權(quán)威統(tǒng)一的現(xiàn)象并不少見，“如規(guī)范性文件之間發(fā)生沖突的現(xiàn)象時有發(fā)生；一些部門、地方受利益驅(qū)動，通過制定規(guī)范性文件搶權(quán)力、爭利益，亂發(fā)文件，違反規(guī)定審批、發(fā)證、罰款、收費(fèi)，嚴(yán)重?fù)p害了公民的權(quán)利，群眾反映強(qiáng)烈?！?/p>

在當(dāng)日召開的新聞發(fā)布會上，黃永維透露，2016年1月到2018年10月，全國一審行政案件收案中規(guī)范性文件附帶審查約為3880件，“當(dāng)前規(guī)范性文件‘任性’的情況還比較常見，對規(guī)范性文件的審查是司法監(jiān)督需要重點關(guān)注的領(lǐng)域。”

新修改的行政訴訟法第53條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對規(guī)范性文件進(jìn)行審查。

這一條賦予了公民、法人或者其他組織對規(guī)范性文件附帶審查的請求權(quán)，也賦予了法院就規(guī)范性文件是否合法的判斷權(quán)。

“規(guī)范性文件附帶審查是新行政訴訟法創(chuàng)設(shè)的全新制度?！弊罡叻ㄐ姓徟型ジ蓖ラL王振宇說，“這個制度使得公民法人或其他組織在維護(hù)合法權(quán)益時，可以去挑戰(zhàn)他認(rèn)為不合法的規(guī)范性文件?！?/p>

至于法院要重點審查的內(nèi)容，王振宇說，主要有三點，“第一，審查規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)有無職權(quán)做這樣一個文件。第二，制定機(jī)關(guān)是否按照法定程序制定了規(guī)范性文件。第三，規(guī)范性文件是否和上位法相抵觸，是否和同位法相矛盾?！?/p>

需要注意的是，公民、法人或其他組織不能單獨就規(guī)范性文件提出審查請求，必須在對行政行為提起訴訟時一并提出。在審查范圍方面，法院能夠?qū)彶榈氖亲鳛樾姓袨橐罁?jù)的規(guī)范性文件的相關(guān)條款。

“公民、法人或其他組織請求法院一并審查規(guī)范性文件的應(yīng)在一審開庭前提出，有正當(dāng)理由的也可在法庭調(diào)查中提出。公民、法人或其他組織在第二審程序、審判監(jiān)督程序中提出的，法院不予準(zhǔn)許?！蓖跽裼钫f。

釋疑

“紅頭文件”可以納入審查范圍嗎？

一個備受關(guān)注的問題是，“紅頭文件”是否可以納入行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件的范疇當(dāng)中？

規(guī)范性文件俗稱“紅頭文件”，是老百姓對國家機(jī)關(guān)制定的措施、指示、命令等非立法文件的一個通俗說法。

王振宇在發(fā)布會上說，法院可以審查的規(guī)范性文件包括行政機(jī)關(guān)制定的文件，以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織制定的規(guī)范性文件，“黨、人大、軍事機(jī)關(guān)制定的文件要排除掉”。此外，可以進(jìn)入審查的行政機(jī)關(guān)文件也有級別限制，“走了立法程序，如國務(wù)院制定的行政法規(guī)、部委制定的規(guī)章和地方政府制定的規(guī)章，都不屬于可以審查的規(guī)范性文件”。

“一些‘紅頭文件’并非針對不特定的對象反復(fù)使用，而是針對具體的事情做出的處理。這些‘紅頭文件’就不算規(guī)范性文件，而是一個具體的行政行為，當(dāng)事人可以直接起訴該行為?！蓖跽裼钫f。

那么，法院在附帶審查了規(guī)范性文件后，接下來該如何處理？

王振宇說，法院經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件合法的，應(yīng)作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)；經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為法院認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。做出生效裁判的法院應(yīng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并抄送制定機(jī)關(guān)的同級政府、上一級行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)。規(guī)范性文件不合法的，法院可在裁判生效之日起三個月內(nèi)向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出修改或廢止該規(guī)范性文件的司法建議。