原標(biāo)題  打政策擦邊球 農(nóng)村違規(guī)占地出現(xiàn)“新變種”

違法違規(guī)占地一直對我國農(nóng)村土地利用、監(jiān)管秩序造成較大壓力。近年來，由于土地執(zhí)法、問責(zé)日益嚴(yán)格，以往直接平整土地、大規(guī)模毀壞農(nóng)田的占地行為得到一定遏制。但與此同時(shí)，一些項(xiàng)目為了躲避監(jiān)管，卻修起了所謂的“大棚房”、“木屋民宿”……這些具有一定隱蔽性的違規(guī)占地“新變種”名目繁多、花樣翻新，值得警惕。

這其中的不少項(xiàng)目頭頂“設(shè)施農(nóng)業(yè)”名號，打起了土地政策“擦邊球”，改變農(nóng)地用途和性質(zhì)，如此做法不僅面臨很大的政策、法律風(fēng)險(xiǎn)，也極易引發(fā)與農(nóng)民的利益矛盾。

花樣翻新

“大棚房”變身“私家莊園”

隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展加快，鄉(xiāng)村用地需求量加大，部分地區(qū)違法違規(guī)用地問題凸顯。例如，一些鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)或旅游項(xiàng)目采取土地流轉(zhuǎn)方式搞建設(shè)，改變土地性質(zhì)、用途，甚至侵占基本農(nóng)田，擅自修建“大棚房”、“木屋民宿”等，這些違法違規(guī)用地未經(jīng)過規(guī)劃、國土、環(huán)保等部門審批，對自然生態(tài)也會造成破壞。

“大棚房”是當(dāng)前一種較為典型的違規(guī)占地形態(tài)。一些開發(fā)商在不符合土地規(guī)劃，未完成土地征用流程的情況下，直接在農(nóng)用地大棚里搞非農(nóng)建設(shè)，并包裝成為“大棚別墅”或“私家農(nóng)莊”，對外進(jìn)行銷售或租賃。

據(jù)了解，“大棚房”主要表現(xiàn)為3類形態(tài)，一是在農(nóng)業(yè)園區(qū)或耕地上直接違法違規(guī)建設(shè)“私家莊園”；二是在農(nóng)業(yè)大棚內(nèi)違法違規(guī)建房；三是違規(guī)改擴(kuò)建大棚看護(hù)房。原本用來種植瓜果蔬菜的農(nóng)用大棚，被“偷梁換柱”，裝修出了具有居住、休閑功能的“類住宅”，有的大棚外地面也進(jìn)行了硬化，并配套修建了亭臺。有些大棚內(nèi)部則直接改造成了住房，客廳、廚房、臥室等一應(yīng)俱全。

如果不親身走進(jìn)這些“大棚房”，真是難以一窺其中的“奧妙”?！督?jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者發(fā)現(xiàn)，不少“大棚房”建設(shè)具有一定的隱蔽性。這些大棚大多地處城鎮(zhèn)郊區(qū)，地面上覆蓋了一層覆膜，隱藏其中的違法違章建筑有時(shí)很難通過衛(wèi)星拍攝等監(jiān)控方式發(fā)現(xiàn)。

除了“大棚房”，有的農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目也在突破用地限制上搞“變通”。例如，有的修建所謂的“花卉展示屋”，其中保留一定的綠地、水塘，看起來好像沒有改變土地用途；有的則是修建“木屋民宿”，如果被查處，也可以低成本拆除……這些都是規(guī)避監(jiān)管的慣常做法。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者發(fā)現(xiàn)，有的企業(yè)以土地流轉(zhuǎn)的名義，打著建設(shè)高效農(nóng)業(yè)或旅游生態(tài)農(nóng)莊的幌子，建設(shè)木結(jié)構(gòu)房屋或者鋼架簡易房，實(shí)際上也是在沒有辦理農(nóng)用地變性、未取得審批的情況下，在農(nóng)民的承包耕地上建起房屋、棚房、硬化道路及其他設(shè)施，實(shí)際改變被占用土地的用途。

一些資本下鄉(xiāng)的業(yè)主反映，自己搞休閑垂釣觀光農(nóng)業(yè)，要想賺錢，廚房、餐廳、住宿設(shè)施也是必須配套的。但現(xiàn)在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地難，流程很復(fù)雜，基本批不了建設(shè)用地指標(biāo)，就只能打“擦邊球”。

“同時(shí)，過去一段時(shí)間，一些農(nóng)村利用集體土地甚至基本農(nóng)田搞出租、辦‘農(nóng)家樂’等現(xiàn)象較多，并且時(shí)常有村‘兩委’成員參與其中，這不僅擾亂了土地市場秩序，影響了政府的公信力，而且觸碰了耕地保護(hù)‘紅線’，長期來看，還會對糧食安全底線帶來威脅?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文說。

據(jù)悉，為落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，遏制“大棚房”等問題的蔓延勢頭，國家有關(guān)部委和省市已開始對相關(guān)問題進(jìn)行整治處理，對部分重點(diǎn)地區(qū)清理排查及查處整改情況開展實(shí)地抽查核實(shí)，同時(shí)對地方有關(guān)部門的不作為、亂作為行為嚴(yán)肅處理。違法建設(shè)“大棚房”的企業(yè)或個(gè)人，必須抓緊整改，立即拆除和復(fù)耕；拒不整改的，將從嚴(yán)從重查處，依法追究法律責(zé)任。

利益驅(qū)動

“先違規(guī)占地再補(bǔ)辦手續(xù)”

記者采訪了解到，近年來，有關(guān)部門和各地政府對農(nóng)村違法占地行為高度重視，采取一系列手段加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)守耕地紅線、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用、維護(hù)群眾土地權(quán)益。

近期，自然資源部公布了多起違反土地等自然資源法律法規(guī)的違法案件，并表示今后將不定期公布部分案件查處結(jié)果，公開通報(bào)案件將形成常態(tài)。同時(shí)，自然資源部還會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對“大棚房”問題進(jìn)行聯(lián)合督察，打好清理整治攻堅(jiān)戰(zhàn)。

常紀(jì)文認(rèn)為，政府相關(guān)監(jiān)管部門選擇對違法案件進(jìn)行“亮劍”，特別是具體到“指名道姓”，有助于精確打擊違法行為，有效發(fā)揮監(jiān)督督促作用。

同時(shí)，各地國土資源部門也對農(nóng)村違法用地行為進(jìn)行重點(diǎn)管理。記者從安徽省國土資源廳采訪了解到，2017年底，安徽省集中通報(bào)了4起國土資源典型違法違規(guī)案件查處情況。安徽省國土資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，安徽省加強(qiáng)國土資源執(zhí)法監(jiān)察，2017年有效制止違法違規(guī)用地1458宗，制止率達(dá)90.4％。交辦督辦18起重大典型案件，對違法用地問題突出的1市5縣（區(qū)）實(shí)施限期整改，對2個(gè)縣實(shí)施掛牌督辦。

“從各地國土資源部門的通報(bào)來看，國土資源違法違規(guī)案件在一些地方時(shí)有發(fā)生。從違法違規(guī)行為主體來講，有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府未經(jīng)依法批準(zhǔn)，征收村集體土地，交給企業(yè)建設(shè)廠房；有的是縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自將社區(qū)集體土地，交給公司使用。”安徽建筑大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師楊小森認(rèn)為，對這些案件進(jìn)行通報(bào)并加強(qiáng)管理，有助于相關(guān)法律法規(guī)在基層真正落地生根，也能起到普法宣傳的作用。

但與此同時(shí)，近年來，一些地區(qū)“大棚房”等違規(guī)用地“新變種”之所以花樣翻新，關(guān)鍵還是有強(qiáng)烈的利益驅(qū)動在作怪。

在一些建設(shè)“大棚房”的村社，一些農(nóng)民算了筆貌似合理的“收益賬”：如果農(nóng)民自己種菜，一座農(nóng)業(yè)大棚辛苦一年可能收入也不到一萬元。而一棟“大棚房”銷售收入動輒十幾萬元，抵得上辛苦勞作十幾年。而作為“操盤手”的開發(fā)者，先低價(jià)流轉(zhuǎn)土地、高價(jià)公開出售“大棚房”，同時(shí)承接大棚內(nèi)部裝修等建設(shè)工程，利潤可觀。

基層干部介紹，違規(guī)占地“新變種”的出現(xiàn)，集中反映了一些城市資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目不考慮鄉(xiāng)村規(guī)劃、發(fā)展實(shí)際，試圖低成本用地，獲得更高的利益收益。如果按照正常的農(nóng)村集體土地“變性”為國有建設(shè)用地的征轉(zhuǎn)程序，不少企業(yè)主一是覺得程序復(fù)雜，二是覺得成本高昂，試圖走“捷徑”，通過流轉(zhuǎn)土地等隱蔽方式搞非農(nóng)建設(shè)，賺取更大利差。甚至還有人打著“先違規(guī)占地，再補(bǔ)辦手續(xù)”的小算盤，想著“生米煮成熟飯”，躲避監(jiān)管。

此外，對于違規(guī)占用農(nóng)地的行為，基層也面臨監(jiān)督執(zhí)法難、整改拆除難等問題。有些農(nóng)村違規(guī)用地是政府招商引資項(xiàng)目，或者有村社集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)修建，有些村干部出于情面或利益考慮，頂多是提個(gè)醒，覺得大家鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的，村民們掙錢也不容易，也不能給人家拆了。

標(biāo)本兼治

滿足資本下鄉(xiāng)用地合理需求

記者采訪發(fā)現(xiàn)，隨著一二三產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展趨勢加快，在一些地區(qū)，資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目不斷增加，鄉(xiāng)村發(fā)展用地需求量日益增加。一些項(xiàng)目確實(shí)存在打政策“擦邊球”的問題，違法違規(guī)占用農(nóng)地。但不少人也反映，目前客觀來講，一些農(nóng)村發(fā)展合理的建設(shè)用地需求還無法得到有效滿足，這也是造成部分項(xiàng)目“繞著政策走”，違規(guī)問題突出的一個(gè)原因。

在城市近郊農(nóng)村，用地資源更是緊缺，不少農(nóng)業(yè)企業(yè)和專業(yè)合作社反映，發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，需要建設(shè)鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂等配套商業(yè)和服務(wù)設(shè)施，但目前農(nóng)村建設(shè)用地資源緊缺，盤活困難，影響了“一三產(chǎn)業(yè)”的互動效應(yīng)。

“搞特色效益農(nóng)業(yè)，就不能光就農(nóng)業(yè)說農(nóng)業(yè)，要發(fā)揮農(nóng)業(yè)休閑、觀光、旅游等功能，延長產(chǎn)業(yè)鏈、挖掘附加值，這些都需要建設(shè)配套用房和設(shè)施，但由于農(nóng)業(yè)建設(shè)用地管控嚴(yán)格，企業(yè)一旦觸碰紅線，風(fēng)險(xiǎn)很大?！币患肄r(nóng)業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人說。

在某花卉種植大縣，一家專業(yè)合作社曾流轉(zhuǎn)近200畝土地種植花卉，為了延長花卉保鮮期、錯季銷售，合作社曾打算修建占地2畝的標(biāo)準(zhǔn)化冷庫和附屬用房，但在申請用地需求時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)這些設(shè)施無法辦理產(chǎn)權(quán)證。因?yàn)閾?dān)心資金投入沒有政策保障，合作社不得不終止了項(xiàng)目建設(shè)。

記者了解到，在一些地方，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以允許在農(nóng)地上建設(shè)一定數(shù)量的臨時(shí)生產(chǎn)管理用房，不辦理產(chǎn)權(quán)。但什么是臨時(shí)？臨時(shí)的期限有多長？土地復(fù)墾保證金如何繳納，繳納標(biāo)準(zhǔn)是多少？這些還沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定，各地都在“摸著石頭過河”。隨著農(nóng)業(yè)投資體量越來越大，用地矛盾可能會越來越多地暴露出來。

不少基層干部認(rèn)為，要遏制農(nóng)村基層違規(guī)占地的趨勢，應(yīng)疏堵結(jié)合，標(biāo)本兼治。一方面，應(yīng)加強(qiáng)土地利用監(jiān)管，遏制違規(guī)用地；另一方面，應(yīng)提升用地保障水平，加快特色小城鎮(zhèn)、特色村落規(guī)劃編制，有效盤活和利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地資源，合理滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)用地各類需求。（記者 趙卓悅 李松 姜剛）