新世紀(jì)以來(lái)至國(guó)際金融危機(jī)發(fā)生前的產(chǎn)業(yè)政策

（2002年-2008年）

以2002年黨的十六大召開(kāi)為標(biāo)志，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開(kāi)放進(jìn)入新的階段。一方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)達(dá)到更高水平，工業(yè)化向中后期邁進(jìn)。另一方面，新的階段在面臨著舊問(wèn)題尚未完全解決的情形下，又遇到一些新問(wèn)題。主要是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)的任務(wù)還很重，同時(shí)土地、資源、能源、環(huán)境約束更加明顯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和各類產(chǎn)業(yè)向更高水平發(fā)展過(guò)程中的一些深層次矛盾變得突出，加之經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、社會(huì)矛盾、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇以及不斷增加的不確定性因素等，對(duì)該時(shí)期的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)、任務(wù)、方向和措施提出了更高的要求。

這一階段產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、優(yōu)化和升級(jí)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展從“量”向“質(zhì)”的根本性轉(zhuǎn)變。按照走新型工業(yè)化道路和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的要求，既重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化，又加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級(jí)，引導(dǎo)和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)內(nèi)在素質(zhì)的改善，通過(guò)鼓勵(lì)自主創(chuàng)新推動(dòng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)鏈中的地位提升和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提高。節(jié)能、環(huán)保等因素成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要目標(biāo)。這一時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，產(chǎn)業(yè)政策更注重市場(chǎng)機(jī)制和利益導(dǎo)向機(jī)制的作用，更加注重對(duì)市場(chǎng)主體行為的引導(dǎo)，措施上綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、環(huán)保、必要的行政手段等。

2006年3月，政府工作報(bào)告指出“加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)力度”。2007年3月，政府工作報(bào)告提出“把節(jié)能降耗、保護(hù)環(huán)境和節(jié)約集約用地作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的突破口和重要抓手”“加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和自主創(chuàng)新。堅(jiān)持走新型工業(yè)化道路，著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”。2007年10月，中共十七大報(bào)告要求“要大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，更加注重提高自主創(chuàng)新能力、提高節(jié)能環(huán)保水平、提高經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力”“加大對(duì)自主創(chuàng)新投入，著力突破制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)”。2008年3月，政府工作報(bào)告提出“堅(jiān)持把推進(jìn)自主創(chuàng)新作為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的中心環(huán)節(jié)”“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化道路，推進(jìn)信息化與工業(yè)化融合”。

國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)至今的產(chǎn)業(yè)政策

（2008年-2018年）

2008年爆發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)使中國(guó)面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)生重大變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇重大困難和挑戰(zhàn)。一方面國(guó)際市場(chǎng)需求萎縮，全球通貨緊縮明顯，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境嚴(yán)峻，不確定因素顯著增多。另一方面，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速明顯下滑，長(zhǎng)期制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的體制性、結(jié)構(gòu)性矛盾依然存在，一些行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，能源資源消耗多，環(huán)境污染重，城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距仍在擴(kuò)大。

這一階段產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)仍是抓好結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。適應(yīng)市場(chǎng)需求變化，根據(jù)科技進(jìn)步新趨勢(shì)，發(fā)揮中國(guó)產(chǎn)業(yè)在全球經(jīng)濟(jì)中的比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)展結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)先進(jìn)、清潔安全、附加值高、吸納就業(yè)能力強(qiáng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。這一時(shí)期，產(chǎn)業(yè)政策更加強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新，大力培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)保，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2012年3月，政府工作報(bào)告提出，“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展”。2012年11月，中共十八大報(bào)告提出，“著力激發(fā)各類市場(chǎng)主體發(fā)展新活力，著力增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新動(dòng)力，著力構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系，著力培育開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多依靠?jī)?nèi)需特別是消費(fèi)需求拉動(dòng)，更多依靠現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，更多依靠科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，更多依靠節(jié)約資源和循環(huán)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)，更多依靠城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)互動(dòng)，不斷增強(qiáng)長(zhǎng)期發(fā)展后勁”。2013年3月，政府工作報(bào)告提出“必須加快改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)品質(zhì)量和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力”。

2017年10月，黨的十九大報(bào)告指出“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。必須堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，提高全要素生產(chǎn)率，著力加快建設(shè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系”。

2018年3月，政府工作報(bào)告提出“大力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。著力解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，圍繞建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)”。

對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策效果的評(píng)價(jià)

40年來(lái)，中國(guó)政府出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)政策“點(diǎn)多、面廣、影響強(qiáng)、成就大”。

第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得重大進(jìn)展。改革開(kāi)放初期，重工業(yè)與輕工業(yè)比例嚴(yán)重失調(diào)、燃料動(dòng)力工業(yè)與其他工業(yè)比例嚴(yán)重失調(diào)、農(nóng)業(yè)與工業(yè)比例嚴(yán)重失調(diào)，20世紀(jì)80年代中后期以來(lái)，一般加工工業(yè)過(guò)快增長(zhǎng)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重滯后等重大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題基本得以解決，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)的狀況基本得以糾正。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化程度有所提高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化不斷推進(jìn)。各次產(chǎn)業(yè)各類技術(shù)水平有所提高，產(chǎn)業(yè)層次有較大提升，工業(yè)部門深加工趨勢(shì)增強(qiáng)，高技術(shù)出口比重增加，一大批國(guó)際國(guó)內(nèi)知名品牌得以涌現(xiàn)。

第二，各類產(chǎn)業(yè)有很大發(fā)展，產(chǎn)業(yè)內(nèi)在素質(zhì)有很大提高。產(chǎn)業(yè)政策在重視一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整外，同時(shí)注重各次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整，注重各類各次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的瓶頸有很大緩解，制造業(yè)總規(guī)模位居世界第一，鋼鐵、電解鋁、水泥、煤炭、電冰箱、洗衣機(jī)、空調(diào)器、化纖、紗、布、服裝等產(chǎn)量穩(wěn)居世界第一，汽車、房地產(chǎn)等支柱產(chǎn)業(yè)快速成長(zhǎng)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。

第三，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力持續(xù)提升。輕工、紡織等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上有很強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，鋼鐵、有色、石油化工、電子信息、造船等有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。交通、物流、電子商務(wù)等競(jìng)爭(zhēng)力快速提升。

同時(shí)也要看到，產(chǎn)業(yè)政策在解決中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深層次問(wèn)題上的作用還不盡理想。

第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后問(wèn)題未根本改變。核心基礎(chǔ)零部件、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝、基礎(chǔ)軟件、產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)等長(zhǎng)期受制于人，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升等關(guān)鍵性結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)展緩慢。

第二，產(chǎn)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期粗放的問(wèn)題并未得以根本改觀。多數(shù)行業(yè)處于國(guó)際價(jià)值鏈的低端；高投入-低產(chǎn)出-高排放現(xiàn)象嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能源資源環(huán)境代價(jià)過(guò)大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能源資源環(huán)境約束性增強(qiáng)；產(chǎn)業(yè)組織不合理，產(chǎn)業(yè)趨同、集中度過(guò)低、規(guī)模經(jīng)濟(jì)缺乏和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)并存等。

第三，部分產(chǎn)業(yè)政策在制定和實(shí)施過(guò)程中，對(duì)產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展帶來(lái)一些負(fù)面影響，一些產(chǎn)業(yè)政策引起了爭(zhēng)議。

第四，產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施中也暴露出一些問(wèn)題。如政策制定者對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的理解和運(yùn)用還不夠全面和成熟；政策制訂者因信息不對(duì)稱和不完全，使得產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)、范圍、著力點(diǎn)不準(zhǔn)；因政府職能轉(zhuǎn)型不到位，計(jì)劃的痕跡還比較明顯，以產(chǎn)業(yè)政策之名，用行政手段干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的行為時(shí)有發(fā)生；過(guò)度行政化和直接干預(yù)，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制造成傷害；有些產(chǎn)業(yè)政策深入到對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)特定企業(yè)、技術(shù)、產(chǎn)品和工藝的選擇和扶持；制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策過(guò)程中存在著尋租行為；產(chǎn)業(yè)政策按所有制、按大小企業(yè)、按準(zhǔn)入等形成不同的政策，有損公平和競(jìng)爭(zhēng)；產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施中的各類政策工具，效果差異很大，有些政策工具效果不盡如人意；以產(chǎn)業(yè)政策來(lái)固化部門自身利益；產(chǎn)業(yè)政策未能有效協(xié)調(diào)地方間的分工，重復(fù)建設(shè)問(wèn)題嚴(yán)重；產(chǎn)業(yè)政策與相關(guān)政策協(xié)調(diào)不足等。

總之，對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的作用需辯證看待，不能因產(chǎn)業(yè)政策的巨大成效而否定市場(chǎng)機(jī)制，也不能因產(chǎn)業(yè)政策的問(wèn)題而全面否定之。恰恰相反，這正是新時(shí)期需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善產(chǎn)業(yè)政策的理由。