黨的十九大提出“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”,同時,強(qiáng)調(diào)“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局,加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。這一提法將城市化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提升到了新的高度。

筆者認(rèn)為,為了更好地實(shí)施這一戰(zhàn)略,未來需要加強(qiáng)以核心城市為中心的城市群或都市圈的規(guī)劃和建設(shè),更好地加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。放眼世界,紐約、東京、倫敦等全球一線城市都已形成了以自己為核心的都市圈,范圍超過了自身行政管轄的邊界,并且用網(wǎng)絡(luò)狀的軌道交通線路將自己與周邊其他中小城市無縫連接。相比之下,我國幾個超大城市對于周邊的其他中小城市的輻射作用還應(yīng)進(jìn)一步提升。

為了更好地推動城市群或都市圈的發(fā)展,亟須明晰以下幾個問題:

第一,需科學(xué)地理解城市群內(nèi)部核心城市與周邊中小城市的關(guān)系。市場經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)向核心大城市集聚是客觀規(guī)律,核心城市的集聚發(fā)展,能夠產(chǎn)生對周邊中小城市的聯(lián)動作用,也有利于那些以農(nóng)業(yè)、旅游和自然資源為比較優(yōu)勢的地區(qū)通過人口外遷來增加留守居民的人均資源占有量,進(jìn)而提高其人均收入水平。

第二,為適應(yīng)城市群發(fā)展的需要,應(yīng)突破核心超大城市的行政邊界進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。當(dāng)前,囿于公共服務(wù)和社會保障未一體化的障礙,我國潛在的以超大城市為核心的城市群范圍內(nèi)人口跨地區(qū)流動仍然不夠充分,軌道交通網(wǎng)絡(luò)的長度和密度仍落后于發(fā)達(dá)國家的一線都市圈,土地資源在行政管轄邊界之內(nèi)進(jìn)行規(guī)劃和配置嚴(yán)重制約了超大城市的土地供應(yīng),這都導(dǎo)致在核心城市和周邊中小城市間形成了經(jīng)濟(jì)一體化的障礙。例如,如果建設(shè)以上海為中心的城市群或者都市圈,與之適合的比較對象是東京都市圈。以上海+蘇州為例,行政面積為14997.5平方公里,與東京都市圈13373平方公里的面積相當(dāng)。東京都市圈的土地開發(fā)強(qiáng)度(建成區(qū)/行政面積)為33.56%,高于上海+蘇州23.5%的水平。如果潛在的以上海為中心城市的城市群或都市圈的開發(fā)強(qiáng)度達(dá)到東京都市圈的水平,就可以增加建設(shè)用地1500平方公里。

第三,應(yīng)注意到發(fā)達(dá)國家一線城市出現(xiàn)的人們重新回到市中心的趨勢。原因在于,以信息、知識和技術(shù)為核心競爭力的現(xiàn)代服務(wù)業(yè),需要更多的人口集聚在市中心,借助于人口密度來進(jìn)行知識的生產(chǎn)和傳播。但要認(rèn)識到,我國的一線城市人口應(yīng)該是疏解還是更為集聚,取決于城市基礎(chǔ)設(shè)施的水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的狀況,如果基礎(chǔ)設(shè)施無法承載過多的人口集聚,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的占比沒有達(dá)到一定的比重,中心城區(qū)的人口反而會因成本過高而向周邊疏解。

未來全球范圍內(nèi)國家和國家之間的競爭,本質(zhì)上是少數(shù)大城市及城市群之間的競爭,科技和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)將成為其核心競爭力。正因如此,在全球范圍內(nèi),人口仍在進(jìn)一步向大城市群或者都市圈集中,紐約、倫敦和東京等全球一線城市的中心城區(qū)正在通過緊湊型城市的發(fā)展,進(jìn)一步集聚人口。

為了順應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢和城市發(fā)展規(guī)律,我國也應(yīng)加強(qiáng)以超大城市為核心的城市群的建設(shè),避免在未來出現(xiàn)相關(guān)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的短缺。順應(yīng)人口增長的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投資,既可在短期內(nèi)拉動經(jīng)濟(jì)增長,又可在中長期改善城市的生活質(zhì)量,滿足人民對美好生活的向往,加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,從而在經(jīng)濟(jì)增長、城市宜居和社會和諧等目標(biāo)上實(shí)現(xiàn)多贏。這將為下一階段的中國經(jīng)濟(jì)增長提供巨大的動能,并以此為引力繼續(xù)吸納其他地區(qū)的人口。人口流出地則應(yīng)加強(qiáng)基于自身比較優(yōu)勢的專業(yè)化分工,在人口減少的同時提高人均資源占有量和人均收入。(陸銘 系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授、中國發(fā)展研究中心主任)