內(nèi)蒙古呼倫貝爾草原生態(tài)良好，風光壯麗。王冠聰攝

我國天然草原面積近60億畝，占國土總面積的41.7%

“地球皮膚”需要用心呵護(綠色焦點·廣泛開展國土綠化行動③)

本報記者 常 欽

草原有“地球皮膚”之稱。在我國，草原與森林、農(nóng)田共同構筑起內(nèi)陸綠色生態(tài)空間。我國天然草原面積近60億畝，占國土總面積的41.7%，草原面積是森林、耕地的總和。

黨的十八大以來，我國草原生態(tài)保護投入力度不斷加大，草原生態(tài)系統(tǒng)保護與修復成效顯著，草原生態(tài)功能得到恢復和增強，局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善，全國草原生態(tài)持續(xù)惡化的局面得到有效遏制。

然而，受自然、地理、歷史和人為活動等因素影響，我國草原生態(tài)保護欠賬較多，人草畜矛盾依然存在，草原生態(tài)形勢依然嚴峻，草原生態(tài)系統(tǒng)整體仍較脆弱，草原牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，生態(tài)保護與發(fā)展利用的矛盾依然突出，草原資源和生態(tài)保護任務十分艱巨繁重。

我國草原具有“四區(qū)疊加”的特點，需要持續(xù)加力保護

“天蒼蒼，野茫茫，風吹草低見牛羊”“美麗的草原我的家……”滿眼綠色、生機盎然的草原美景，讓人心曠神怡。

“如果說森林是‘地球之肺’，濕地是‘地球之腎’，草原就是‘地球皮膚’。草原是我國生態(tài)文明建設的主戰(zhàn)場、主陣地之一?！眹伊謽I(yè)和草原局草原監(jiān)理中心主任李偉方介紹，在我國，草原與森林、農(nóng)田共同構筑起內(nèi)陸綠色生態(tài)空間。我國天然草原面積近60億畝，占國土總面積的41.7%，草原面積是森林、耕地的總和，約是耕地的3.2倍、林地的2.3倍。

我國草原主要分布在北方旱區(qū)和青藏高原區(qū)。內(nèi)蒙古、西藏、新疆、青海、四川、甘肅為我國六大牧區(qū)省份，草原面積約44億畝，約占全國草原總面積的3/4。其中，西藏草原面積最大，內(nèi)蒙古次之，新疆第三。

中國農(nóng)業(yè)科學院草原研究所所長侯向陽說：“草原生態(tài)地位極其重要，無可替代，是維護國家生態(tài)安全的重要屏障?！彼硎?，草原在固碳儲碳等方面發(fā)揮著不可替代的生態(tài)功能，據(jù)估算，草原生態(tài)系統(tǒng)每年大約能抵消我國全年二氧化碳排放總量的30%；草原是我國江河的源頭和涵養(yǎng)區(qū)，長江、黃河、瀾滄江、怒江、雅魯藏布江、遼河和黑龍江等源頭水源都來自草原；我國草原類型豐富，擁有1.7萬多種動植物物種，是維護生物多樣性的重要基因庫。

“我國草原具有‘四區(qū)疊加’的特點?！崩顐シ秸f，草原是我國重要的生態(tài)屏障區(qū)，主要分布在江河源頭區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)；草原大多位于邊疆地區(qū)，全國2/3的陸地邊境線分布于草原牧區(qū)；草原是眾多少數(shù)民族的主要聚集區(qū)，是蒙古族、藏族、哈薩克族等少數(shù)民族群眾世代生活的家園；草原牧區(qū)是貧困人口的集中分布區(qū)，深度貧困人口比重比較大。

“實現(xiàn)草原生態(tài)保護和促進牧民增收相結合，是草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重點和難點?！鼻迦A大學中國農(nóng)村研究院胡振通博士調(diào)研發(fā)現(xiàn)，牧區(qū)具有貧困面廣、貧困程度深、自然災害頻繁等特點，一些牧民生活艱苦、畜牧業(yè)依賴度高、非農(nóng)就業(yè)機會少，草地資源是貧困牧民收入的主要來源?！啊齾^(qū)三州’深度貧困地區(qū)，約2/3是在牧區(qū)。在青海和西藏，所有的國家重點生態(tài)功能區(qū)所覆蓋的縣都是國家扶貧開發(fā)重點縣。”

侯向陽強調(diào)，草原是畜牧業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎和牧區(qū)農(nóng)牧民賴以生存的基本生產(chǎn)資料，對維護邊疆穩(wěn)定、增進民族團結和實現(xiàn)脫貧目標具有重要意義。只有擁有良好的草原生態(tài)系統(tǒng)，才能更好地發(fā)展畜牧業(yè)。“嚴格保護、科學利用、合理開發(fā)草原資源，需要持續(xù)加力?！?/p>

生態(tài)惡化局面得到遏制，人草畜矛盾依然存在

黨的十八大以來，我國草原生態(tài)保護投入力度不斷加大，僅中央財政投入的草原生態(tài)保護建設資金就超過1000億元，在13個省(區(qū))實施退牧還草工程，啟動實施新一輪退耕還林還草工程及西南巖溶地區(qū)草地治理、已墾草原治理等項目。草原生態(tài)系統(tǒng)保護與修復成效顯著，草原涵養(yǎng)水源、保持土壤、防風固沙等生態(tài)功能得到恢復和增強，局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善，全國草原生態(tài)持續(xù)惡化的局面得到有效遏制。

據(jù)監(jiān)測，全國天然草原鮮草總產(chǎn)量連續(xù)7年超過10億噸，實現(xiàn)穩(wěn)中有增；2017年全國天然草原鮮草總產(chǎn)量達10.65億噸，較上年增加2.53%；草原綜合植被蓋度達55.3%，比上年提高0.7個百分點，比2011年提高4.3個百分點。

2012—2017年這5年，內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境發(fā)生深刻變化，草原生態(tài)已恢復到上世紀80年代中期水平。“以前生態(tài)不好的時候，每年買草過冬就得花五六萬元。而現(xiàn)在，牧草植被恢復，基本可以自給自足。”錫林郭勒盟鑲黃旗生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督局局長巴特爾說，當?shù)刂饕脖粸檠虿?、冷蒿、針茅等，近幾年植被平均高度達13.54厘米，平均蓋度達31.8%。

“草原具有生態(tài)生產(chǎn)雙重功能，人草畜都是草原生態(tài)系統(tǒng)的組成部分?！崩顐シ秸f，受自然、地理、歷史和人為活動等因素影響，草原生態(tài)保護欠賬較多，人草畜矛盾依然存在，草原生態(tài)形勢依然嚴峻，草原生態(tài)系統(tǒng)整體仍較脆弱，草原牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，生態(tài)保護與發(fā)展利用的矛盾依然突出，草原資源和生態(tài)保護任務十分艱巨繁重。

目前，草原保護工作基礎仍偏弱。全國從事草原監(jiān)理的專職和兼職人員僅9000余人，平均每65萬畝草原擁有1名監(jiān)理人員?！安菰讛?shù)不清、管轄邊界不明、監(jiān)管力量不強，是草原工作的三大歷史問題，核心問題是機構隊伍建設問題?！崩顐シ秸f。

“基層草原執(zhí)法機構人員編制少、力量弱、執(zhí)法裝備差、專項執(zhí)法經(jīng)費少，在推進草原生態(tài)保護等方面工作存在一定的困難。”巴特爾說，當前，草原管理工作面臨著繁重的任務：負責草原生態(tài)環(huán)境違法案件查處、草原森林防火、草牧場征占用、草地監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)測、草原所有權、使用權和承包經(jīng)營權的管理，調(diào)處草原權屬糾紛，指導草牧場經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，落實草畜平衡制度、禁牧制度等。

我國草原管理方面的法律法規(guī)體系初步形成，包括《中華人民共和國草原法》《最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》《草原防火條例》，以及《甘草和麻黃草采集管理辦法》《草畜平衡管理辦法》等4部部門規(guī)章，還有13部地方性法規(guī)和11部地方政府規(guī)章。不過，草原法律法規(guī)仍亟待健全。

李偉方說，《基本草原保護條例》從2006年就開始起草，組織了幾次大規(guī)模調(diào)研、征求意見，但一直未能出臺。草原法規(guī)定的禁牧休牧、調(diào)查統(tǒng)計等制度均未出臺相應管理辦法，一些制度未切實落實?！艾F(xiàn)有草原法律法規(guī)制定實施時間較長，許多條款可操作性較差，已不適應新時代發(fā)展和管理的需要?！?/p>

構建草原生態(tài)經(jīng)濟體系，協(xié)同發(fā)揮生態(tài)生產(chǎn)功能

黨的十九大報告提出，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。“草”被明確納入生態(tài)文明建設，成為建設美麗中國的重要內(nèi)容。“增加了一個草字，把我國最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)納入生命共同體中，體現(xiàn)了深刻的大生態(tài)觀?！崩顐シ秸f，這是對草原生態(tài)地位的重要肯定，也是開展草原保護工作的基本遵循。

今年4月，草原監(jiān)理中心從農(nóng)業(yè)部整體劃轉(zhuǎn)到國家林業(yè)和草原局?！斑@有利于整體生態(tài)系統(tǒng)保護的設計，在生態(tài)系統(tǒng)保護的過程中實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置?！焙钕蜿栒f，林草是自然生態(tài)系統(tǒng)中合理的自然組合，森林利用上層的空氣和陽光，吸收深層的土壤水分，草地利用下層的空氣和陽光，吸收淺層的土壤水分。

今后如何更好地呵護“地球皮膚”？專家表示，應大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，保障農(nóng)牧民增收渠道的可持續(xù)，構建草原生態(tài)經(jīng)濟體系，協(xié)同發(fā)揮生態(tài)生產(chǎn)功能。

“大力發(fā)展草牧業(yè)是國家的重大戰(zhàn)略決策。”李偉方認為，草業(yè)是保護和培育草地資源以及進行草產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、利用，獲取生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益的基礎性產(chǎn)業(yè)。要堅持草牧結合，將牧草生產(chǎn)與家畜飼養(yǎng)控制在合理的范圍，避免草料的長途運輸。堅持以草定畜、以畜備草，以草的供給量來確定飼養(yǎng)家畜的數(shù)量，以家畜的數(shù)量來確定種植和貯備的草料數(shù)量。

“這塊草原屬于荒漠草原。澆了水以后，會長一些雜草，這些草沒有營養(yǎng)，牛羊也不愛吃?！比ツ暌詠?，新疆呼圖壁縣加快錦芳園草原生態(tài)治理項目建設，通過試種推廣中科羊草，綜合治理退化草場，修復草場生態(tài)環(huán)境。中國科學院植物研究所博士劉輝介紹，去年7月，他們在這里補播中科羊草并成功越冬。

中科羊草是一種多年生禾本科優(yōu)質(zhì)牧草，一年播種可收獲20—30年，每畝地單產(chǎn)最高可達15噸，干草蛋白達15%—20%，具備抗寒抗旱的優(yōu)點，滿足節(jié)水農(nóng)業(yè)和發(fā)展優(yōu)質(zhì)牧草的要求，可以實現(xiàn)荒漠化治理、鹽堿地改良、建植戈壁灘、涵養(yǎng)水源等生態(tài)效益。當?shù)赜媱?年內(nèi)種植5萬畝中科羊草，打造西北地區(qū)最大的羊草種子生產(chǎn)、加工、經(jīng)營基地及新疆最大的草業(yè)基地，帶動生態(tài)旅游和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

此外，專家認為，應進一步完善生態(tài)補償機制，提高制度供給的有效性。

草原生態(tài)保護補助獎勵政策是當前草原領域?qū)嵤┓秶顝V、投資規(guī)模最大、受益農(nóng)牧民最多的政策項目，牧區(qū)干部群眾稱之為“民心工程”。該項目自2011年設立，實施范圍涵蓋內(nèi)蒙古等8個牧區(qū)省份，以及河北等5省的半牧區(qū)縣。侯向陽調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前政策的投入機制是以間接投入為主，資金普惠型、分散式發(fā)放，牧民被動接受減畜要求，在落實過程中多因超載違規(guī)成本偏低導致減畜不到位，牧民又很少將獲得的補獎資金用于草地直接投入，以致草地生態(tài)恢復效率比較低。

對此，侯向陽建議，加大對草原生態(tài)保護和退化草原恢復的直接投入，使資金能夠直接用于退化草原植被保護、土壤和微生物等生態(tài)系統(tǒng)關鍵要素的修復，以及家庭牧場的建設與發(fā)展等方面。

黨的十九大報告將“建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”列為加快生態(tài)文明體制改革、建設美麗中國的重要內(nèi)容之一。當前草原生態(tài)補獎政策的資金投入仍以政府為主，參與主體單一、社會參與度不高，且缺乏市場化的運行機制，補獎資金以及相關資源的時空配置靈活度不夠，補獎政策的巨大效能尚未被充分地激發(fā)出來。侯向陽建議，草原大省(區(qū))和典型代表區(qū)，應積極探索并嘗試市場化、多元化的草原生態(tài)補償機制，為下一步草原生態(tài)補償機制的設計和完善提供更為高效的模式樣板。