十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定；第八輪機(jī)構(gòu)改革大幕拉開(kāi)

機(jī)構(gòu)改革：一場(chǎng)國(guó)家治理的深刻變革

“我們單位又要更名了，不過(guò)，這次更名與以往幾次截然不同”，3月14日，看著在環(huán)保部門(mén)前合影留念的市民，環(huán)保部原核安全總工程師楊朝飛說(shuō)。

此前一天，3月13日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議聽(tīng)取國(guó)務(wù)委員王勇關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明，包括環(huán)保部在內(nèi)，國(guó)務(wù)院減少8個(gè)正部級(jí)機(jī)構(gòu)、7個(gè)副部級(jí)機(jī)構(gòu)。

昨日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，批準(zhǔn)了這個(gè)方案。改革開(kāi)放以來(lái)的第八輪機(jī)構(gòu)改革大幕拉開(kāi)。

“改革力度遠(yuǎn)超預(yù)期”，楊朝飛說(shuō)。13日以來(lái)，全國(guó)人大代表們審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案時(shí)也表示，這是一場(chǎng)超預(yù)期、全方位的改革，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革。

環(huán)保部36年“三步曲”

起初，環(huán)境保護(hù)局只是城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部?jī)?nèi)設(shè)的一個(gè)局級(jí)單位。楊朝飛坦言，“以一個(gè)局級(jí)單位的身份很難去協(xié)調(diào)其他部委，想往國(guó)務(wù)院上報(bào)文件或向地方下發(fā)文件，有時(shí)在部里就被否定了，就覺(jué)得想干工作但施展不開(kāi)，老受限制”。

1984年，楊朝飛調(diào)入國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)局工作，親歷了環(huán)保部數(shù)次機(jī)構(gòu)改革。

“從1974年設(shè)立的國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，到即將成立的生態(tài)環(huán)境部，中國(guó)環(huán)保機(jī)構(gòu)40多年里至少有過(guò)7次大變化”，楊朝飛說(shuō)。

起初，環(huán)境保護(hù)局只是城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部?jī)?nèi)設(shè)的一個(gè)局級(jí)單位。楊朝飛坦言，“以一個(gè)局級(jí)單位的身份很難去協(xié)調(diào)其他部委，想往國(guó)務(wù)院上報(bào)文件或向地方下發(fā)文件，有時(shí)在部里就被否定了，就覺(jué)得想干工作但施展不開(kāi)，老受限制”。

楊朝飛回憶，為了解決環(huán)保局地位太低的問(wèn)題，1984年，國(guó)務(wù)院成立了一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，由副總理掛帥。1988年，環(huán)保局正式獨(dú)立，升格成副部級(jí)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)局，下設(shè)10個(gè)司。1998年，環(huán)保局再次升格，成為正部級(jí)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局?？墒牵h(huán)?？偩植⒉粚儆趪?guó)務(wù)院組成部門(mén)，國(guó)務(wù)院重大會(huì)議環(huán)保總局還是不能參加，“直到2008年環(huán)保部成立，成為國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)，才完全解決了環(huán)保部話語(yǔ)權(quán)的問(wèn)題?！?/p>

環(huán)保部40余年來(lái)的變遷，只是國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)縮影。

“從環(huán)保部這個(gè)視角，折射出改革開(kāi)放以來(lái)機(jī)構(gòu)改革的脈絡(luò)”，曾多次參與過(guò)改革外圍論證的國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱對(duì)新京報(bào)記者說(shuō)。

此前，國(guó)務(wù)院分別于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年進(jìn)行了七次機(jī)構(gòu)改革，“基本上平均每5年就進(jìn)行一次政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整。為什么這么頻繁？因?yàn)?982年以來(lái)，我國(guó)一直處于激烈的經(jīng)濟(jì)社會(huì)深刻變革之中，每一次改革都是圍繞當(dāng)時(shí)需要解決的問(wèn)題?！?/p>

汪玉凱認(rèn)為，此前的七輪改革，可以分為兩個(gè)大的階段：從1982年開(kāi)始到1993年，機(jī)構(gòu)改革圍繞走出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)困局，開(kāi)始探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府架構(gòu)；1998年到2003年，初步按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)架構(gòu)的要求，搭建起政府架構(gòu)。2008年則開(kāi)始探索大部制改革，2013年延續(xù)了大部制改革思路。

本輪改革則是進(jìn)入新時(shí)代的中國(guó)，面對(duì)社會(huì)主要矛盾的變化和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，展開(kāi)的全面改革。

“板子該打誰(shuí)，全都解決了”

全國(guó)政協(xié)委員、全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)理事長(zhǎng)樓繼偉在會(huì)議討論中舉例說(shuō)明“九龍治水”多頭管理的弊端，“一只蛤蟆跳進(jìn)水里，歸農(nóng)業(yè)部管，蹦到岸上就歸林業(yè)局管”，“種牡丹歸林業(yè)局管，改種芍藥就得歸農(nóng)業(yè)部了，一個(gè)是草本、一個(gè)是木本”。

在楊朝飛看來(lái)，即將成立的生態(tài)環(huán)境部，是1982年以后，國(guó)家環(huán)保機(jī)構(gòu)的第四次“更名”，“其實(shí)，叫更名并不確切，因?yàn)檫@一次并不只是名稱的變化，生態(tài)環(huán)境部整合了7個(gè)部委的環(huán)保職責(zé)”。

按照國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，生態(tài)環(huán)境部整合了環(huán)保部的職責(zé)；國(guó)家發(fā)改委應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)；國(guó)土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)；水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)；農(nóng)業(yè)部的監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)；國(guó)家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)；國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室的南水北調(diào)工程項(xiàng)目區(qū)環(huán)境保護(hù)職責(zé)。

“到底板子該打誰(shuí)，全都解決了”，楊朝飛認(rèn)為，上述改革方案，有望終結(jié)環(huán)保職能“九龍治水”、多頭管理的局面，“環(huán)保職能碎片化，原來(lái)這個(gè)問(wèn)題比較突出”，以水污染為例，企業(yè)排的污水，在岸上環(huán)保部門(mén)管，到了河里歸水利部門(mén)管，可能在岸上時(shí)，水質(zhì)還是達(dá)標(biāo)的，但流到河里就不達(dá)標(biāo)了，而各部門(mén)自說(shuō)自話，不能真實(shí)反映污染狀況。

全國(guó)政協(xié)委員、全國(guó)社保基金理事會(huì)理事長(zhǎng)樓繼偉在會(huì)議討論中也舉例說(shuō)明“九龍治水”、多頭管理的弊端，“一只蛤蟆跳進(jìn)水里，歸農(nóng)業(yè)部管，蹦到岸上就歸林業(yè)局管”，“種牡丹歸林業(yè)局管，改種芍藥就得歸農(nóng)業(yè)部了，一個(gè)是草本、一個(gè)是木本”。他說(shuō)，有時(shí)候幾個(gè)部門(mén)開(kāi)會(huì)，還沒(méi)講完大家就“打起來(lái)了”，互相質(zhì)問(wèn)“你的手怎么伸到我部門(mén)來(lái)了？”

改革方案不回避利益調(diào)整

中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)沈榮華認(rèn)為，僅從國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案看，體現(xiàn)出不回避權(quán)力和利益調(diào)整的特點(diǎn)，重塑新的利益格局，“從根上解決了過(guò)去職能交叉、重疊等痼疾，對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，意義重大深遠(yuǎn)”。

“早在1988年，機(jī)構(gòu)改革就提出了轉(zhuǎn)變政府職能目標(biāo)，到現(xiàn)在30年了，可見(jiàn)轉(zhuǎn)變職能有多難”，汪玉凱對(duì)新京報(bào)記者說(shuō)，此前各輪改革特別是2008年以后的大部制改革，要解決的一個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題就是政府部門(mén)職能交叉、重疊，“但是機(jī)構(gòu)改革相當(dāng)于刀刃向內(nèi)，給自己開(kāi)刀，改革難度可以想象，所以之前的改革，遭遇過(guò)機(jī)構(gòu)膨脹、有些部門(mén)機(jī)構(gòu)‘反復(fù)’等問(wèn)題”。

中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)沈榮華參與了2008年的大部制改革方案的設(shè)計(jì)，并對(duì)2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了前期調(diào)研，提出課題報(bào)告。據(jù)他回憶，2008年那次改革之前，專家已經(jīng)提出組建市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的方案，將工商行政管理、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫、食品和藥品監(jiān)督管理等職能整合起來(lái)。

“豬肉沒(méi)賣(mài)之前是一個(gè)部門(mén)管，上市是另一個(gè)部門(mén)管，到餐桌上又是一個(gè)部門(mén)來(lái)管。實(shí)際上管理是重復(fù)的，資源也浪費(fèi)了。”當(dāng)時(shí)，沈榮華與課題組在廣東、江蘇等地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，很多地方已經(jīng)率先試點(diǎn)成立了市場(chǎng)監(jiān)管局，運(yùn)行得還很不錯(cuò)。

那時(shí)改革的原則是成熟的先行，而整合市場(chǎng)監(jiān)管還沒(méi)有到非常迫切的程度。“當(dāng)時(shí)問(wèn)題比較突出的是食品藥品監(jiān)督，社會(huì)反應(yīng)強(qiáng)烈，于是先對(duì)這部分進(jìn)行了改革，2013年成立正部級(jí)的食藥監(jiān)總局?！?/p>

沈榮華認(rèn)為，此前的各輪改革，是認(rèn)識(shí)和把握機(jī)構(gòu)改革規(guī)律的一個(gè)過(guò)程，經(jīng)過(guò)不斷探索，如今“下決心解決多年想解決而沒(méi)有解決的問(wèn)題”的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。僅從國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案看，體現(xiàn)出不回避權(quán)力和利益調(diào)整的特點(diǎn)，重塑新的利益格局，“從根上解決了過(guò)去職能交叉、重疊等痼疾，對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，意義重大深遠(yuǎn)”。

他分析說(shuō)，以國(guó)家發(fā)改委為例，主要保留了宏觀調(diào)控、戰(zhàn)略規(guī)劃職能，一些微觀職能多數(shù)都已分解，例如把農(nóng)業(yè)投資放到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)放到自然資源部，應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)放到生態(tài)環(huán)境部等。

機(jī)構(gòu)改革不僅僅是簡(jiǎn)政放權(quán)

國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家說(shuō)，按照總體設(shè)計(jì)，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革剛剛走出了第一步，之后還有黨政群聯(lián)動(dòng)以及地方層面的機(jī)構(gòu)改革。

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革整體設(shè)計(jì)中的一塊“拼圖”。

十九屆三中全會(huì)的公報(bào)中提到，這次機(jī)構(gòu)改革是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協(xié)、司法、群團(tuán)、社會(huì)組織、事業(yè)單位、跨軍地，中央和地方各層級(jí)機(jī)構(gòu)。公報(bào)強(qiáng)調(diào)，黨政軍群各方面機(jī)構(gòu)改革要加強(qiáng)配合，使各項(xiàng)改革相互促進(jìn)、相得益彰，形成總體效應(yīng)。

國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家接受新京報(bào)采訪時(shí)表示，在新時(shí)代啟動(dòng)的本輪改革，“主要目的就是要適應(yīng)發(fā)展中心的變化，解決兩個(gè)‘還不完全適應(yīng)’，黨和國(guó)家的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，同統(tǒng)籌推進(jìn)‘五位一體’總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)，同實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)?！?/p>

“進(jìn)入新時(shí)代以后，我們的主要矛盾發(fā)生了變化，要以人民為中心實(shí)現(xiàn)發(fā)展。因此機(jī)構(gòu)改革不再僅僅是簡(jiǎn)政放權(quán)，而是要適應(yīng)發(fā)展中心的變化，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的提升，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，以人民為中心的發(fā)展”，竹立家說(shuō)，按照總體設(shè)計(jì)，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革剛剛走出了第一步，之后還有黨政群聯(lián)動(dòng)以及地方層面的機(jī)構(gòu)改革。

3月13日以來(lái)，應(yīng)該如何切實(shí)保障機(jī)構(gòu)改革的有效推進(jìn)，成為代表委員們熱議的話題，代表委員們紛紛表示，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是確保改革成功的關(guān)鍵。

全國(guó)政協(xié)委員、九三學(xué)社江蘇省委副主委、南通大學(xué)校長(zhǎng)施衛(wèi)東表示，黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的根本保障?！拔蚁嘈?，只要有黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，任何有益的改革措施都可以順利推動(dòng)。”

“歷史和實(shí)踐證明，只有堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，改革才能在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得重大進(jìn)展?！比珖?guó)人大代表、青海省西寧市市長(zhǎng)張曉容說(shuō)，要不斷加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，以群眾最關(guān)心的問(wèn)題為導(dǎo)向，完善生態(tài)文明、綠色發(fā)展、民生改善等重點(diǎn)領(lǐng)域的體制機(jī)制。

全國(guó)人大代表、陜西省銅川市市長(zhǎng)楊長(zhǎng)亞說(shuō)，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及中央與地方、部門(mén)和區(qū)域之間的多重關(guān)系，要按照中央統(tǒng)一部署和要求，結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際，合理設(shè)置和配置各級(jí)機(jī)構(gòu)及其職能，加強(qiáng)和完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能。

“這次的機(jī)構(gòu)改革與以往不太一樣，過(guò)去主要是針對(duì)政府部門(mén)的改革，這次是黨和國(guó)家的機(jī)構(gòu)改革，覆蓋面很廣。改革的重要特點(diǎn)是加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)?！比珖?guó)政協(xié)委員、中央黨校教育長(zhǎng)羅宗毅說(shuō)：“中國(guó)共產(chǎn)黨在我們國(guó)家和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中，發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，也是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。既然如此，就要把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能?！?/p>

數(shù)說(shuō)歷次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革

●1982年 精簡(jiǎn)了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，加快了干部隊(duì)伍年輕化。國(guó)務(wù)院所屬部委由52個(gè)裁并為42個(gè)。

●1988年 重點(diǎn)圍繞經(jīng)濟(jì)改革轉(zhuǎn)變政府職能，淡化經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)的微觀管理職能。國(guó)務(wù)院部委由原來(lái)的45個(gè)減為41個(gè)。

●1993年 以政企分開(kāi)為中心，目的是構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本框架。國(guó)務(wù)院原有組成部門(mén)由42個(gè)調(diào)整為41個(gè)。

●1998年 以中央政府人員、機(jī)構(gòu)減半為目標(biāo)，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展。國(guó)務(wù)院組成部門(mén)由40個(gè)精簡(jiǎn)為29個(gè)。

●2003年 為了適應(yīng)加入世貿(mào)組織，提出了決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)協(xié)調(diào)的要求。除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門(mén)28個(gè)。

●2008年、2013年 繼續(xù)圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)核心，探索建立大部門(mén)體制。2008年，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門(mén)27個(gè)。2013年，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門(mén)25個(gè)。

來(lái)源：人民網(wǎng)