自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)以來(lái) 全國(guó)逾千名領(lǐng)導(dǎo)干部接受審計(jì)

《人民日?qǐng)?bào)》記者 齊志明

查處違法違規(guī)問(wèn)題42個(gè)、資金1145.2萬(wàn)元，南方某省兩縣試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)；18名干部因環(huán)境保護(hù)失職瀆職，受黨紀(jì)政紀(jì)處分，中部省份某縣用生態(tài)審計(jì)考核政績(jī)……黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)本地區(qū)本部門的自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)有重要責(zé)任，開(kāi)展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)以來(lái)，全國(guó)共有1210名領(lǐng)導(dǎo)干部接受審計(jì)。日前，中辦國(guó)辦印發(fā)規(guī)定，今年起由審計(jì)試點(diǎn)進(jìn)入到全面推開(kāi)階段。

“咯噔”一下，山東膠州里岔鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部心里犯嘀咕了。部分企業(yè)私接管道進(jìn)入污水管網(wǎng)，污水集中處理率只有65.22%，排污河水質(zhì)惡化，直接污染了膠河……2012年里岔鎮(zhèn)引進(jìn)大型林業(yè)項(xiàng)目，萬(wàn)畝生態(tài)林場(chǎng)保護(hù)了水庫(kù)、涵養(yǎng)了水源。但2015年10月，除了常規(guī)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，膠州市審計(jì)局試點(diǎn)從自然資源資產(chǎn)存量和變化，評(píng)價(jià)當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部，發(fā)現(xiàn)了這項(xiàng)“負(fù)政績(jī)”。后經(jīng)整改，問(wèn)題解決。

7項(xiàng)優(yōu)，7項(xiàng)良，總體定性評(píng)價(jià)為優(yōu)……浙江安吉章村鎮(zhèn)原黨委書記戎露波收到了1份特殊的審計(jì)報(bào)告：上任3年來(lái)的生態(tài)履職情況。很快，報(bào)告也轉(zhuǎn)到了繼任鎮(zhèn)黨委書記王長(zhǎng)林手上。一個(gè)釋然，“這是對(duì)我建設(shè)綠水青山就是金山銀山的肯定，可以有個(gè)交代了”，另一個(gè)感慨，“上屆班子實(shí)現(xiàn)了生態(tài)資產(chǎn)保值增值，我得接著干。”

雖然審計(jì)結(jié)果不同，但兩個(gè)賬本都與我們呼吸的空氣、喝下的水密切相關(guān)。一項(xiàng)全新、經(jīng)常性的審計(jì)制度正在全國(guó)逐步建立。

充分考慮被審計(jì)地區(qū)實(shí)際情況，不搞一刀切

從2015年中辦國(guó)辦印發(fā)《開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》到2017年10月，全國(guó)審計(jì)部門共實(shí)施審計(jì)試點(diǎn)項(xiàng)目827個(gè)，涉及被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部1210人。今年起，這項(xiàng)“綠色審計(jì)”制度正式建立。

貫徹執(zhí)行中央生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署、遵守自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、組織相關(guān)資金征管用和項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行等情況，成為主要審計(jì)內(nèi)容。不過(guò)，在試點(diǎn)中，各地各有側(cè)重。

在江蘇，南京市2017年突出了大氣污染防治、黑臭河整治等群眾關(guān)切度高的問(wèn)題；在浙江，德清縣將莫干山鎮(zhèn)作為審計(jì)對(duì)象，養(yǎng)殖業(yè)污染治理、“五水共治”等專項(xiàng)整治行動(dòng)目標(biāo)任務(wù)完成情況是重點(diǎn)；在福建，閩東南地區(qū)聚焦海洋資源、水資源，閩西北地區(qū)則是森林資源、礦產(chǎn)資源。

“除了與自然資源資產(chǎn)有關(guān)的財(cái)政收支、政策執(zhí)行等審計(jì)，主要是側(cè)重審計(jì)山水林田湖草等自然資源資產(chǎn)的存量、增量、構(gòu)成、質(zhì)量以及空氣質(zhì)量等變化?！鄙綎|財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院教授王愛(ài)國(guó)說(shuō)，當(dāng)前，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)能充分考慮被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)的特點(diǎn)，如自然資源資產(chǎn)稟賦、資源環(huán)境承載能力等實(shí)際情況，“因地制宜，不搞一刀切”。

審計(jì)署有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，圍繞“如何揭示自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問(wèn)題”，各地試點(diǎn)探索出了一些符合實(shí)際的有效辦法，可推廣可復(fù)制。

運(yùn)用現(xiàn)代科技獲取海量數(shù)據(jù)，提高準(zhǔn)確性

“所有數(shù)據(jù)正常，可以起飛?！比涨埃虑蹇h雷甸鎮(zhèn)通航小鎮(zhèn)內(nèi)的一處空地上，無(wú)人機(jī)急速升空。當(dāng)天，兩小時(shí)巡航，航拍了雙溪村6平方公里的基本農(nóng)田保護(hù)、工業(yè)園區(qū)河道有無(wú)偷排漏排、東大港水域環(huán)境衛(wèi)生等情況。第一時(shí)間，視頻畫面?zhèn)鞯搅藢徲?jì)人員手中。

想要摸清領(lǐng)導(dǎo)干部任職前后所在地區(qū)的問(wèn)題，并不容易。自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不健全，被審計(jì)地區(qū)提供的數(shù)據(jù)無(wú)法有效核實(shí)等，審計(jì)部門面臨著很多現(xiàn)實(shí)困境。如何審，才能保證數(shù)據(jù)可靠、準(zhǔn)確、科學(xué)？這是一道實(shí)打?qū)嵉目病?/p>

無(wú)人機(jī)、應(yīng)急監(jiān)測(cè)車、紫外線分光光度計(jì)、水準(zhǔn)儀、衛(wèi)星遙感影像、地理信息系統(tǒng)等紛紛上陣，山、水、林、田、湖、河、大氣質(zhì)量變化情況盡收眼底。各種現(xiàn)代科技設(shè)備、測(cè)量方式，提高了檢測(cè)權(quán)威性、準(zhǔn)確度，便利了自然資源資產(chǎn)普查數(shù)據(jù)庫(kù)建立。審計(jì)人員“識(shí)人斷事”有據(jù)可依。

評(píng)估建設(shè)用地效益時(shí)，采用成本逼近法；評(píng)價(jià)地下水環(huán)境質(zhì)量時(shí)，采用單因子指數(shù)法、對(duì)比分析法等；處理環(huán)保數(shù)據(jù)時(shí)，關(guān)聯(lián)分析法、比率分析法、孤立點(diǎn)分析法、模擬還原法、環(huán)境空氣綜合污染指數(shù)法……在膠州，30多種現(xiàn)代技術(shù)方法運(yùn)用到實(shí)際審計(jì)。

“盡管目前還沒(méi)有系統(tǒng)、成熟的審計(jì)方法，但各試點(diǎn)項(xiàng)目都在探索信息化手段?！敝袊?guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華說(shuō)，不少地區(qū)梳理出資源征占用、土地管理、水資源保護(hù)等審計(jì)技術(shù)方法，建立了模型和算法。

此外，如何高效利用獲取的海量數(shù)據(jù)？這對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)大數(shù)據(jù)處理能力提出了新要求。審計(jì)署有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要加大相關(guān)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)等數(shù)據(jù)收集、挖掘和分析的力度，提升大數(shù)據(jù)審計(jì)水平。

破部門界限，借外部專家，盯資金流向

60%——山東審計(jì)廳農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)處處長(zhǎng)莊欣提供了一個(gè)數(shù)字。這是1份專業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)報(bào)告中，外部專家發(fā)揮作用的占比。

“基層試點(diǎn)拿出的審計(jì)報(bào)告，如果沒(méi)有專家介入，我是不認(rèn)的?！鼻f欣說(shuō)，由于涉及面廣、政策性強(qiáng)，各項(xiàng)自然資源資產(chǎn)專業(yè)領(lǐng)域的管理要求各不相同，審計(jì)人員的素質(zhì)和能力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。僅靠審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部人員單兵作戰(zhàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須向農(nóng)業(yè)、財(cái)政、林業(yè)、水利、氣象等領(lǐng)域的專家尋求專業(yè)支持，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合作戰(zhàn)。

打破部門界限，借用外部專家，建立咨詢庫(kù)，成立由專業(yè)人員組成的審計(jì)專家咨詢小組……不少試點(diǎn)地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)都在摸索。

江蘇南京試點(diǎn)要求，審計(jì)部門應(yīng)借助國(guó)土、水務(wù)、環(huán)保等資源管理職能部門專業(yè)人員，必要時(shí)與科研院所合作。浙江麗水市審計(jì)局與市測(cè)繪局簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，前者提供被審計(jì)單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、提出審計(jì)需求，后者以第三方身份提供技術(shù)支持。有的試點(diǎn)地區(qū)還借助國(guó)土督查、環(huán)保督查、環(huán)保舉報(bào)等第三方資料。

此外，不少試點(diǎn)地區(qū)抓好老本行，從土地、水利、環(huán)保等資金入手，將資金流與業(yè)務(wù)流關(guān)聯(lián)，資金到哪里，審計(jì)重點(diǎn)延伸到哪里，汪德華介紹。

前任在時(shí)企業(yè)偷排污水，繼任者沒(méi)有整改、影響治污

這筆生態(tài)賬 算在誰(shuí)頭上

《人民日?qǐng)?bào)》記者 齊志明

都說(shuō)新官上任春風(fēng)得意，但山東膠州某鎮(zhèn)一位領(lǐng)導(dǎo)干部上任時(shí)遇到了麻煩。鎮(zhèn)上有個(gè)工業(yè)園，前任還在時(shí)，就有企業(yè)私接管道進(jìn)入排水管網(wǎng)。這位繼任者在任職后沒(méi)有采取整改措施，污水廠長(zhǎng)期高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，結(jié)果影響了污水處理效果。出了這樣一筆生態(tài)赤字的壞賬，責(zé)任該算在誰(shuí)頭上？

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)以來(lái)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)遇到不少問(wèn)題。尤其是，一些地方存在片面追求GDP的思維慣性，部分單位不積極配合審計(jì)工作。現(xiàn)實(shí)中，存在哪些共性難題？審計(jì)部門在“較真”時(shí)，有沒(méi)有找到解決辦法？

取證難：數(shù)據(jù)分散在多部門，審計(jì)力量相對(duì)薄弱

“取證是第一個(gè)難題?！蹦z州市審計(jì)局局長(zhǎng)于江宏介紹，一方面，自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)由環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)林水利等多部門管理，提取難度大；另一方面，絕大多數(shù)被審計(jì)單位對(duì)自然資源資產(chǎn)的分布、數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬等要素掌握不全，資料不規(guī)范，“數(shù)據(jù)都不足，何談編制負(fù)債表”。此外，個(gè)別地方仍舊片面追求GDP，“我們得不到配合”。

有同樣苦水的還有福建寧德。“審計(jì)涉及范圍廣，資源資產(chǎn)種類多、變動(dòng)大、成因雜，信息量卻很分散?！睂幍率袑徲?jì)局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

為長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，不少地區(qū)要求被審計(jì)單位建立自然資源臺(tái)賬，規(guī)范登記和核算制度，為下次審計(jì)提供依據(jù)。還有的成立聯(lián)席會(huì)議，由各成員單位提供更規(guī)范、客觀、真實(shí)的數(shù)據(jù)……

不過(guò)，審計(jì)力量相對(duì)薄弱、經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足，是各試點(diǎn)地區(qū)在取證時(shí)遭遇的普遍痛點(diǎn)。

“受現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)時(shí)間、專業(yè)限制，很多基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、關(guān)鍵指標(biāo)的準(zhǔn)確性真實(shí)性無(wú)法判斷。”寧德市審計(jì)局有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，評(píng)估預(yù)測(cè)資源和生態(tài)影響不容易準(zhǔn)確到位，某種程度上制約了審計(jì)效果。

山東財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院教授王愛(ài)國(guó)認(rèn)為，當(dāng)前國(guó)內(nèi)審計(jì)部門人員大多出身財(cái)務(wù)或?qū)徲?jì)等經(jīng)管類專業(yè)，有資源或環(huán)保背景的不多，審計(jì)效率、質(zhì)量難以保證。

因?yàn)槿肆Y源約束，聘請(qǐng)外部專家把脈問(wèn)診審計(jì)內(nèi)容，成了不少試點(diǎn)地區(qū)的巧路子。但這個(gè)辦法能管多久？

“借助外力可以暫時(shí)滿足一時(shí)之需，但改善審計(jì)人員隊(duì)伍專業(yè)結(jié)構(gòu)、提高自身本領(lǐng)，才是重中之重?！闭憬徲?jì)廳經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)一處處長(zhǎng)王家華表示，要努力提高現(xiàn)有審計(jì)人員素質(zhì)能力，強(qiáng)化信息化審計(jì)技術(shù)培訓(xùn)；有側(cè)重地招聘自然資源和地理信息技術(shù)專業(yè)人才，改善現(xiàn)有審計(jì)人員專業(yè)結(jié)構(gòu)。

評(píng)價(jià)難：缺少客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不足

“評(píng)價(jià)是困擾審計(jì)部門的最大難題，一大原因在于審計(jì)部門缺少客觀的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則。”中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華說(shuō)，2017年審計(jì)署對(duì)于地方試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)中，考慮到客觀情況，只要求對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理履職情況做一個(gè)綜合評(píng)價(jià)，分“好、較好、一般、較差、差”5個(gè)等級(jí)。

“目前，我國(guó)自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記尚未完成，部分資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清、區(qū)域界限模糊，很難對(duì)管理者、使用者和責(zé)任者進(jìn)行有效審計(jì)?！蓖鯋?ài)國(guó)說(shuō)。對(duì)此，不少一線審計(jì)人員更有感觸。

“比如，現(xiàn)在還沒(méi)有森林資源質(zhì)量評(píng)價(jià)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)就難以對(duì)其進(jìn)行指標(biāo)等級(jí)劃分和區(qū)間界定?！庇诮昱e例。

再如，寧德雖然初步建立了審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，但還沒(méi)有編制負(fù)債表。國(guó)土部門提供的土地總面積與林業(yè)部門提供的土地總面積不一致，由此算出的指標(biāo)結(jié)果就不同。所以，自然資源資產(chǎn)利用程度是什么？消耗強(qiáng)度多大？生態(tài)環(huán)境破壞程度多大？這些都沒(méi)有清晰的標(biāo)準(zhǔn)，很難準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。

評(píng)價(jià)難的直接后果就是審計(jì)結(jié)果得不到充分運(yùn)用。王家華表示，自上而下都還沒(méi)有建立自然資源資產(chǎn)核算體系，審計(jì)工作缺乏數(shù)據(jù)支撐。審計(jì)結(jié)果運(yùn)用缺乏權(quán)威性，后續(xù)相關(guān)工作難以開(kāi)展。

評(píng)價(jià)體系在整個(gè)審計(jì)中處于上下游之間的連接位置，不可或缺。為此，不少試點(diǎn)地區(qū)審計(jì)部門，因地制宜探索合適的評(píng)價(jià)體系。寧德嘗試建立了一套涵蓋資源保有和消耗、環(huán)境損害和治理、生態(tài)恢復(fù)和效益、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)保能力保障等5方面44項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)。浙江湖州在評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置上，充分體現(xiàn)生活優(yōu)先、環(huán)境優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先價(jià)值導(dǎo)向，分3大類別、10個(gè)方面、20項(xiàng)基礎(chǔ)指標(biāo)，3類權(quán)重分別為5:2:3。

定責(zé)難：有些損害行為滯后，有些自然資源跨區(qū)域

審計(jì)有了結(jié)果，尤其是發(fā)現(xiàn)“負(fù)政績(jī)”，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任？實(shí)操中，不易界定。寧德市審計(jì)局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，很多自然資源資產(chǎn)的污染損害，都存在滯后性，有些污染環(huán)境的行為是長(zhǎng)期的，涉及幾任領(lǐng)導(dǎo)任職期限。

比如，海洋污染潛伏性強(qiáng)、周期長(zhǎng)，近岸海域水質(zhì)等指標(biāo)在三五年內(nèi)一般不會(huì)有太大變化，加上海洋流動(dòng)性特點(diǎn)、海洋突發(fā)事件影響，責(zé)任主體難以明確。

另外，有些自然資源具有跨區(qū)域性，如河流等，大多跨越多個(gè)行政轄區(qū)，通常伴隨著上游污染對(duì)下游生態(tài)的破壞。如此，無(wú)法簡(jiǎn)單地界定領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

還有的自然資源資產(chǎn)價(jià)值不明，責(zé)任難以量化和管控?！澳玫V產(chǎn)資源來(lái)說(shuō)，價(jià)值估計(jì)的穩(wěn)定性較差。如何將領(lǐng)導(dǎo)干部的履職行為與自然資源資產(chǎn)價(jià)值變化關(guān)聯(lián)起來(lái)，并相應(yīng)按經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要求獲取證據(jù)準(zhǔn)確界定經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這在審計(jì)實(shí)踐中存在較大難度。”王愛(ài)國(guó)說(shuō)。

“遺留問(wèn)題看整改、潛在問(wèn)題看對(duì)策、常規(guī)問(wèn)題看決策?！庇诮暾f(shuō)，針對(duì)不同問(wèn)題，采取不同的責(zé)任認(rèn)定方式。屬于歷史問(wèn)題整改不到位，被審計(jì)干部就要承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在膠州，3人因履行土地、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)不到位被取消年終評(píng)優(yōu)資格。

“相比經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)還是新事物。需要審計(jì)、組織、紀(jì)檢、監(jiān)察、國(guó)土、水利、環(huán)保等多部門共同推進(jìn)，明確清晰的定責(zé)規(guī)范?！蓖舻氯A說(shuō)。