“根據2016年內蒙古自治區(qū)一位公民提出的審查建議，對有關司法解釋規(guī)定‘附條件逮捕’制度的問題進行審查研究，經與制定機關溝通，相關司法解釋已于2017年4月停止執(zhí)行。”2017年12月24日，全國人大常委會法工委主任沈春耀向全國人大常委會首次作關于十二屆全國人大以來暨2017年度備案審查工作情況的報告時，提到了一起由公民建議啟動的審查。

“逮捕”是限制公民人身自由的強制措施，根據立法法規(guī)定，只能由刑事訴訟法這樣位階的法律加以規(guī)定。但“附條件逮捕”卻不見于法律，而是出自最高檢的相關文件。

規(guī)范性文件與法律出現抵觸，全國人大常委會法工委為此啟動了審查研究工作，認為附條件逮捕“對逮捕條件的規(guī)定與刑事訴訟法規(guī)定的逮捕條件不一致，造成了在執(zhí)行層面形成兩個不同的逮捕條件。”于是便有了開頭的一幕。

規(guī)范性文件備案審查，這是人大監(jiān)督的一柄利劍，也讓公民有機會透過這一渠道共同參與維護憲法法律的權威。

一起由公民建議啟動的審查

2016年9月，內蒙古星洋律師事務所律師苗永軍乘著夜車來到北京時，揣著一份為其遭遇“附條件逮捕”的當事人擬好的《申請審查建議書》。起初，他認為“附條件逮捕”有程序違法之嫌，然而追本溯源后發(fā)現，“附條件逮捕”的“出身”很可能也有問題。

“過去只知道全國人大常委會有備案審查的職能，可以依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，可誰都不知道這個審查建議該怎么寫、向誰提交、怎么提交?！泵缬儡娬f，他嘗試著將提請審查的理由寫成建議書，建議全國人大常委會啟動“違憲違法審查”，最后在北京西單的一個郵局將材料寄到了全國人大常委會。

“內心期待這個建議能夠有回音。”苗永軍說，“但并沒有抱太大希望。”

全國人大常委會法工委收到這份審查建議書之后，很快啟動了規(guī)范性文件審查監(jiān)督程序。法工委經過研究認為，最高檢在相關文件中的“附條件逮捕”規(guī)定超越了司法解釋制定權限，與刑事訴訟法的規(guī)定不一致，于是函告最高檢要求其作出說明。

起初，最高檢的反饋意見表示，“附條件逮捕”并非檢察機關創(chuàng)設的一項法律制度，而是審查逮捕工作中的一項工作制度，是對刑訴法中逮捕條件的細化，符合憲法與刑訴法的規(guī)定。對此，法工委進一步研究后認為，刑訴法已經對逮捕條件作了明確規(guī)定，“附條件逮捕”的出現造成了執(zhí)行層面上實際形成兩個不同的逮捕條件，因而并不妥當。

當全國人大常委會法工委將上述意見再次致函最高人民檢察院時，引起了最高檢的高度重視。經過慎重研究，為依法準確適用逮捕條件，最高檢偵查監(jiān)督廳于2017年4月28日正式下發(fā)通知，不再適用“附條件逮捕”，同時表示還將適時啟動逮捕質量標準修訂工作。

苗永軍得知“附條件逮捕”不再適用的消息后，格外激動：“這是依法治國的大環(huán)境下立法機關與司法機關共同推動法治進步的一個例證。過去覺得比較遠的法治理念，其實離我們非常近?！?/p>

備案審查維護法制統(tǒng)一

備案審查工作并非2017年才開始。據統(tǒng)計，十二屆全國人大以來，全國人大常委會法工委共收到由公民、組織提出的各類審查建議1527 件，其中屬于全國人大常委會備案審查范圍，即建議對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋進行審查的有1206件，建議對司法解釋進行審查的占了大多數，共1116件。

黨的十九大報告指出，加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威?！凹訌妭浒笇彶楣ぷ魇峭晟茟椃ūO(jiān)督制度的重要著力點?！鄙虼阂硎?，對規(guī)范性文件實行備案審查，是維護憲法法律尊嚴、保障憲法法律實施、保證國家法制統(tǒng)一的重要制度安排。

“全國人大常委會法工委建立和完善了一套審查中函告制定機關并聽取意見、征求有關部門和有關方面意見、實地調研、向審查建議人反饋等方面的工作機制。”全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹介紹，“對于審查建議涉及的法規(guī)、司法解釋中存在的違法問題，通過與制定機關溝通，促使其得到修改、廢止或者明確納入修改計劃。”

作為一項符合中國國情、具有中國特色的憲法性制度設計，備案審查制度具有兩重基本功能，一是保證中央令行禁止，二是保證憲法法律實施，同時對提高地方立法質量也有積極作用。

目前，全國人大常委會法工委主要采取依申請審查、依職權審查、有重點的專項審查等方式開展審查研究工作。2015年6月，法工委就通過主動審查發(fā)現民事訴訟法司法解釋中有關拘傳原告和被執(zhí)行人的規(guī)定與民事訴訟法的規(guī)定不一致，在有關專門委員會支持下，推動制定機關于2017年2月作出妥善處理。

此外，針對部分地方性法規(guī)突破法律規(guī)定、損害法律尊嚴等問題，全國人大常委會法工委近年對《廣州市控制吸煙條例》《廣州市養(yǎng)犬管理條例》《深圳市公共廁所管理辦法》等規(guī)范性文件、進行了有重點的專項審查。

規(guī)范性文件在哪里，備案審查就跟到哪里

黨的十八屆四中全會《決定》中指出，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質的文件。

“有件必備、有備必審、有錯必究?！绷胡椊榻B，針對地方性法規(guī)的審查工作將更趨常態(tài)化、制度化，對于過去的存量，繼續(xù)通過有重點的專項審查與根據公民、組織提出建議進行審查相結合的方式開展審查，而對于自2017年1月1日之后的增量，全部實行逐件主動審查，“總的要求就是，規(guī)范文件在哪里，備案審查工作就要跟到哪里?！?/p>

據法工委相關負責人介紹，備案審查中發(fā)現存在問題的，首先通過工作層面交流或者提出研究意見等形式，加強與制定機關的溝通協(xié)調，加大督辦力度，督促制定機關自行修改或者廢止相關文件。對明顯違法、有關方面拒不糾正的，各級人大應依法啟動撤銷程序，及時作出撤銷決定。

“審查標準、程序和督促糾正機制等不夠明確規(guī)范，有關制度剛性不足，約束力不強，有備必審、有錯必糾需要進一步落實?！鄙虼阂寡裕贫C關超越立法權限、突破上位法規(guī)定等問題不同程度存在，常態(tài)化清理機制有待建立健全。

事實上，在加強備案審查剛性的同時，備案審查機構的完善健全也日趨緊迫。尤其是立法法修改后，擁有地方立法權的主體數量由過去的80家增加到300多家，維護法制統(tǒng)一的難度明顯增大。“當前，地方備案審查機構設置還存在‘上大下小’的問題，特別是縣級人大機構設置與人員配備還面臨著較大困難?！绷胡椪f。

對此，沈春耀表示，下一步將完善備案審查機構設置，加強備案審查隊伍建設，進一步加快建立全國統(tǒng)一的備案審查信息平臺，實現規(guī)范性文件制定主體間的網上互聯(lián)互通，并通過舉辦備案審查工作研討會、座談會、培訓班等，推動地方人大加強備案審查制度和能力建設，提升備案審查整體工作水平。