消除貧困是一個世界性的難題。我國在經(jīng)濟快速發(fā)展帶動貧困減緩的同時,自1986年起,實行了政府主導的大規(guī)模脫貧攻堅行動,先后經(jīng)歷了救濟式扶貧、開發(fā)式扶貧以及自2013年開始的精準扶貧。依靠易地搬遷扶貧、生態(tài)補償扶貧、教育扶貧、社會保障兜底扶貧等手段,自黨的十八大以來,每年減貧人口在1300萬人以上,貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%。時至今日,扶貧已進入深度貧困的攻堅階段。截至2016年底,按照現(xiàn)行標準,我國依然存在4335萬深度貧困人口,主要集中在生存環(huán)境惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)缺口大的老、少、邊、窮地區(qū)。習近平總書記在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上強調(diào):“脫貧攻堅工作進入目前階段,要重點研究解決深度貧困問題?！秉h的十九大報告強調(diào):“重點攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù),確保到二〇二〇年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區(qū)域性整體貧困,做到脫真貧、真脫貧?！笨陀^認識并精準識別深度貧困是實現(xiàn)這一目標的基礎(chǔ)和前提。

近十年來,對貧困的認識已經(jīng)從單一的收入貧困發(fā)展到包括能力貧困、環(huán)境限制、權(quán)利剝奪、文化差異等維度在內(nèi)的多維貧困。在此基礎(chǔ)上,精準識別深度貧困的基本原則有兩個,一是貧困瞄準要從能力貧困入手;二是貧困分析要突破靜態(tài)的截面研究思路,以動態(tài)的思路和方法區(qū)分暫時貧困和長期貧困,關(guān)注貧困人口在不同時期貧困狀態(tài)的變化過程。以這兩個標準,可以界定深度貧困的基本特征是“貧困程度深且長期陷于貧困狀態(tài)”。“貧困程度深”指的不僅是物質(zhì)匱乏,深度貧困人口在投資理財意識、教育機會、飲水衛(wèi)生及健康、社會資本、社會排斥等能力指標上均落后于平均水平?！伴L期陷于貧困狀態(tài)”指的是無力擺脫目前的匱乏處境,即使暫時脫離了貧困狀態(tài)也很容易返貧,同時由于生活方式、行為規(guī)范、價值觀念體系等“亞文化”的影響,貧困人群的后代極易陷于貧困,表現(xiàn)出明顯的代際傳遞特征。

深度貧困人口為什么會陷入長期持久的惡性貧困循環(huán)狀態(tài)而難以擺脫?為什么在我國已經(jīng)進行了長期大規(guī)模扶貧行動,且經(jīng)歷了2013年開始的精準扶貧以及2015年的幾次“回頭看”,貧困人口基本得到精準幫扶的情況下,深度貧困人口依然存在?從具體情況看原因大致如下:

首先,沒有勞動能力,導致“無業(yè)可扶、無力脫貧”的因病致貧與返貧現(xiàn)象。這種情況在剩余貧困人口中的致貧比例從2013年的42%上升到現(xiàn)在的44%,涉及1200多萬個家庭。雖然目前的新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村互助醫(yī)療制度建立了基本的醫(yī)療保障體系,但沒有實現(xiàn)精準化瞄準和管理,降低了扶助效果。

其次,有勞動能力但不認為自己貧困,沒有脫貧的愿望,或者有脫貧愿望但缺乏脫貧的勇氣和行動。由于對待事物的認知不同,部分貧困人群滿意于自給自足、自由自在的生存狀態(tài),或者由于長期生活在貧困之中,受文化習俗、思維定勢和價值取向的影響,對貧困產(chǎn)生了自適應和自我維護,缺乏走出困境的勇氣和想法。這種文化屬性與資源匱乏、環(huán)境惡劣等其他屬性之間不一定有直接的因果聯(lián)系。

再次,有勞動能力,有脫貧的愿望,但缺乏謀生技能的能力制約型貧困。由于受教育程度低,缺乏知識更新和獲取的能力,或者沒有接受相應的職業(yè)技能培訓,貧困人群缺乏專門知識、沒有專有性人力資本,無法在競爭性的經(jīng)濟活動中獲取收益。

最后,有勞動能力但深受環(huán)境條件制約的資源匱乏型貧困。由于生活在自然條件惡劣、環(huán)境資源匱乏的地區(qū),形成了從屬于連片貧困區(qū)、貧困縣和貧困村的大規(guī)模貧困人群。生態(tài)環(huán)境脆弱、地理位置偏僻、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、資源稟賦不足導致要素流動困難,生產(chǎn)風險加大;而封閉的環(huán)境又導致這個群體普遍缺乏市場意識和風險意識,遠離現(xiàn)代文明,環(huán)境適應性差,移民搬遷扶貧等手段反而會加劇貧困,而一般性產(chǎn)業(yè)扶貧手段雖然能保證地區(qū)資源的資本化利用,但無論在生產(chǎn)還是分配環(huán)節(jié),貧困人群實際上都被排除在外,很難有效參與。

通過上述分析可見,無論何種原因致貧,深度貧困人群往往沒有脫離貧困的想法和勇氣,缺乏脫離貧困的技能和手段。環(huán)境封閉、信息匱乏與觀念落后、智力開發(fā)不足幾方面相互影響、相互制約、相互強化,導致貧困人群缺少達到最低生活水準的能力,處于諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者阿瑪?shù)賮啞どf的可行能力的匱乏困境。

黨的十九大報告指出,“注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合”。世界銀行的基本觀點認為“任何減貧戰(zhàn)略的核心內(nèi)容都是拓寬窮人的能力”。因此,建立以增強深度貧困人群能力為方向的“賦能”機制是解決問題的基本手段。

首先,以多層次健康扶貧體系精準扶貧。對于因病致貧和返貧的深度貧困人群,要以“建庫立卡”為基點進行分類瞄準和精準管理。建立新農(nóng)合制度為主干,醫(yī)療大病保險和疾病應急救助為補充的健康扶貧體系。同時,積極發(fā)展商業(yè)健康保險和慈善救助。組織制度上,確立農(nóng)村分級診療模式,發(fā)揮基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的作用,緩解醫(yī)療救助制度的壓力。

其次,以多層級教育培訓阻斷貧困的代際傳遞。諾獎獲得者詹姆斯·赫克曼的研究顯示,對高等教育投入的回報是1:1,而對兒童早期教育投入的回報能達到1:8。我國已提前完成了聯(lián)合國千年發(fā)展目標,在兒童教育和健康的相關(guān)指標上在發(fā)展中國家名列前茅。但這方面依然存在巨大的城鄉(xiāng)差距,鄉(xiāng)村尤其是貧困鄉(xiāng)村的孩子在生長遲緩率、低體重率、貧血率等指標上遠遠高于城市。專門針對貧困鄉(xiāng)村的學前營養(yǎng)和學前教育計劃對于阻斷貧困的代際傳遞意義重大,是讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育的關(guān)鍵一環(huán)。同時,脫貧攻堅的實踐證明,職業(yè)教育是見效最快、成效最顯著的扶貧方式。應根據(jù)深度貧困人群的年齡結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)背景、民族成分等現(xiàn)實情況細化教育培訓資金安排,開展適應當?shù)禺a(chǎn)業(yè)特色的技能培訓。

再次,以貧困人群深度參與的產(chǎn)業(yè)扶貧緩解資源匱乏型貧困。深度貧困人口人力資本缺乏,就業(yè)競爭力差,最直接的減貧手段就是依賴規(guī)?；M織化的產(chǎn)業(yè)扶貧。應充分強調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中資源利用與貧困人口獲利與發(fā)展間的關(guān)系,強調(diào)貧困人口的實質(zhì)參與,增強市場意識的培訓和引導,以制度設(shè)計充分保證貧困人群參與資源分配收益。

最后,以政府扶貧加社會力量扶貧解決持續(xù)性扶貧問題。各類社會組織具有強大的資源動員力量和專業(yè)能力,一直在反貧困實踐中發(fā)揮著不可替代的重要作用。世界銀行認為,非政府組織(NGO)可以通過擴大貧困者的經(jīng)濟機會、促進賦權(quán)和加強安全保障三個方面來形成持續(xù)性的減貧動力。對于深度貧困人群脫貧后的穩(wěn)定、持續(xù)脫貧問題,可更多地通過政府購買公共服務(wù)等形式交由社會組織承接完成。

深度貧困問題的解決需要長期、持續(xù)的工作安排,不管經(jīng)濟發(fā)展到什么程度,相對貧困永遠存在。在各種各樣的再分配傾斜政策和保護性措施之外,只有激發(fā)貧困人群內(nèi)在的動力,才能真正推進脫貧-穩(wěn)定脫貧-可持續(xù)脫貧?！百x能機制”的建立是實現(xiàn)習近平總書記所說的“到2020年全面建成小康社會,任何一個地區(qū)、任何一個民族都不能落下”目標的有效手段。

(作者:郭利華,作者單位:中央民族大學經(jīng)濟學院)