中國經(jīng)濟(jì)保持了40年的高速增長,近期開始把注意力轉(zhuǎn)向城市特別是超級大城市發(fā)展,以其作為未來經(jīng)濟(jì)增長的驅(qū)動器。眼下中國學(xué)術(shù)界就發(fā)展超級大城市和推動形成都市圈問題進(jìn)行了熱烈討論,希望進(jìn)一步擴(kuò)大特大城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)?；蚪?jīng)濟(jì)效率提升至更高水平的地方政策受到?jīng)Q策層支持。更有建議認(rèn)為,應(yīng)在相鄰的經(jīng)濟(jì)中心城市之間建立更深度和更緊密網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的都市圈。可以期待,假如城市驅(qū)動的增長趨勢持續(xù)10年,中國的城市化水平有望達(dá)到全球的平均值。

近年來中國開始流行青睞超級城市和城市圈的這種觀念絲毫不奇怪,它跟過去10年來中國試圖要升級其增長模式有關(guān)。盡管制造業(yè)高度發(fā)達(dá),但中國的城市化進(jìn)程一直慢于其工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。盡管中國今日已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體,但僅有一半的人口是城市居民,而生活在超級大城市的人口不到總?cè)丝诘氖种弧?/p>

中國過去25年的快速工業(yè)化進(jìn)程中,像北京、上海和廣州這樣的超大城市的角色也并非舉足輕重。這在工業(yè)化最為迅猛的長江三角洲和珠江三角洲地區(qū)極為典型。在這些地區(qū),至少在相當(dāng)長的一段時間,相對于那些中小城市,大城市被束縛在國有部門的體制之下,在生產(chǎn)性資本的積累、吸引外商直接投資(FDI)落地和本土企業(yè)家精神上并無壓倒性優(yōu)勢,反而那些中小城市借勢而為,一舉崛起成為制造業(yè)中心。

上世紀(jì)90年代之后,蘇州昆山迅速崛起,成為了中國最重要的電子產(chǎn)品的制造中心。在廣東省內(nèi),類似昆山這樣的小城市,比如東莞、惠州、中山、順德,也獲得與全球產(chǎn)業(yè)鏈高度融合的制造業(yè)崛起機(jī)遇,擔(dān)當(dāng)著中國作為世界工廠的重要角色。即使今天被認(rèn)為是中國最具活力的超級大城市之一深圳,也只是伴隨其作為出口加工區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程而逐步演變成今天超大規(guī)模,1979年在中央政府批準(zhǔn)其成為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的時候還只是個邊陲小鎮(zhèn)。

過去10年的情況表明,特大城市和城市化滯后的狀況正妨礙未來經(jīng)濟(jì)增長潛能的釋放。在未來的經(jīng)濟(jì)增長中,中國清醒地認(rèn)識到要充分利用和挖掘其人口規(guī)模和人力資本積累的無與倫比的巨大優(yōu)勢。在這種情況下,大城市、特別是超級大城市和城市群的崛起至關(guān)重要。

固然中國已有常住人口在2000萬的北京、上海、廣州和深圳這四個超級大城市,它們在中國被稱為“一線城市”,但超級城市的數(shù)量與中國的經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模顯得不成比例。作為全球人口最多且為第二大經(jīng)濟(jì)體,中國的城市化水平依然大大低于世界平均水平。中國還有數(shù)個在經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模上具有演變成為超級大城市潛力的二線城市,如成都、天津、杭州、武漢、蘇州等。即便是對北京、上海這樣的超級大城市,也并沒有足夠的理由認(rèn)為它們目前在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛能和容納的人口數(shù)量上已經(jīng)接近臨界值,除非繼續(xù)保留綿延已久的行政區(qū)劃限制,以及對城市土地開發(fā)比例的嚴(yán)格控制。

為了更多特大城市的發(fā)展,中國應(yīng)放棄限制城市土地開發(fā)的配額管理制度。這個從上世紀(jì)90年代實施的制度不僅嚴(yán)格限制了城市可以開發(fā)的土地數(shù)量,而且長期以來把過多的建設(shè)用地用于建造制造業(yè)的廠房。事實上,在不可阻擋人口流向超級大城市的過程中,對土地開發(fā)數(shù)量的控制加速了中國的一線城市的地價和房價。

認(rèn)識到了特大城市在發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)和實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長的重要性,這些特大城市正在試圖通過“撤縣改區(qū)”來緩解甚至突破這些行政區(qū)劃對其經(jīng)濟(jì)潛能釋放的制約。在中國,大城市在行政區(qū)劃上不僅包括城區(qū)部分,也包括廣闊的郊縣鄉(xiāng)村。以上海為例,盡管上海的行政區(qū)劃面積約是6340平方公里,但其城區(qū)面積也只有一半,另一半則是郊縣。所謂“撤縣改區(qū)”,就是由這些城市把城區(qū)的范圍擴(kuò)展到了縣的界域。像北京、上海、廣州、深圳等一線城市和杭州、武漢等新一線城市城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),具有強(qiáng)大的輻射力和擴(kuò)散力,周圍的縣改區(qū)之后,它們布局和規(guī)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間得以擴(kuò)大,這無疑為未來城市升級和容納更多人口創(chuàng)造了條件。

中國試圖轉(zhuǎn)向城市引導(dǎo)型增長模式的另一個推進(jìn)戰(zhàn)略是,因勢利導(dǎo)大幅度提升城市群在未來經(jīng)濟(jì)增長中扮演的主導(dǎo)角色。中國地域遼闊,盡管地理上不乏城市群,但以經(jīng)濟(jì)實力而言,最重要的空間集群無疑是分布在長江三角洲和珠江三角洲兩個灣區(qū)的城市群。在那兩個灣區(qū),得益于包括上海、香港、廣州、深圳和杭州等超級大城市的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張和輻射能力,兩個巨大都市圈的輪廓已清晰可見,可謂水到渠成。都市圈的形成能大大提高經(jīng)濟(jì)活動的空間密度和獲得來自經(jīng)濟(jì)互補性的巨大經(jīng)濟(jì)效率,是未來中國經(jīng)濟(jì)增長的驅(qū)動器。政府在國家戰(zhàn)略上推進(jìn)這兩個都市圈的成型和發(fā)展,無疑將驅(qū)動中國更大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能級。

今年3月,中國政府明確表示將支持粵港澳大灣區(qū)的規(guī)劃構(gòu)想并要求盡快制定建設(shè)規(guī)劃方案,其目標(biāo)是建設(shè)成為全球創(chuàng)新發(fā)展高地、全球經(jīng)濟(jì)最具活力和優(yōu)質(zhì)品質(zhì)的生活區(qū)域?；浉郯拇鬄硡^(qū)涵蓋了廣州、深圳等9個城市和香港、澳門兩個特別行政區(qū)。2010年至2016年,粵港澳灣區(qū)的11個城市GDP總量從2010年的5.42萬億人民幣增長至9.35萬億人民幣,約合1.34萬億美元,僅次于東京灣區(qū)和紐約灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模。鑒于粵港澳大灣區(qū)目前的人均GDP尚不及東京灣區(qū)的一半,且還處于高速增長的階段,未來經(jīng)濟(jì)增長潛力的釋放指日可待。

以上海為核心的環(huán)杭州灣大灣區(qū)的構(gòu)想也正在引起高度關(guān)注。這個灣區(qū)很可能覆蓋上海南北兩翼、跨越浙江和江蘇兩個重要經(jīng)濟(jì)省份約10個關(guān)鍵城市。這一灣區(qū)的打造對整個長三角一體化和中國的長江流域經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的提升都將產(chǎn)生重要作用。值得一提的是,環(huán)杭州灣背靠寧波舟山港、洋山深水港這樣的世界級大港。2016年寧波舟山港貨物吞吐量突破9億噸,居全球之首。上海洋山深水港四期工程正在建設(shè),這是目前全球建設(shè)規(guī)模最大的自動化集裝箱碼頭。以GDP計算,環(huán)杭州灣大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模應(yīng)該也已接近舊金山灣或東京灣的規(guī)模,而且還擁有中國目前11個自貿(mào)區(qū)中的兩個。

中國正在政策上試圖引導(dǎo)大量傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級和轉(zhuǎn)型,也在鼓勵新技術(shù)驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這意味著,相對于物質(zhì)資本,人力資本和科技對經(jīng)濟(jì)增長越來越重要,而這需要重新考慮大城市要扮演什么樣的角色,并如何做到由大城市來引導(dǎo)更有效率的經(jīng)濟(jì)增長。這是中國在其新一輪經(jīng)濟(jì)改革中的重要任務(wù)之一。