我國“無人機”監(jiān)管亟待統一立法

500家,260億元。

這是我國無人機制造企業(yè)目前的數量和其帶來的生產總值。

9架無人機,100架航班迫降,上萬名旅客滯留機場。

這是2017年4月14日至30日發(fā)生在成都市雙流機場的無人機干擾民航事件。

在無人機迅速發(fā)展的同時,問題也接踵而來。無人機與民用商業(yè)機是否存在干擾?無人機目前的發(fā)展現狀和困境是什么?如何促進無人機產業(yè)健康發(fā)展以及如何有效地對無人機進行規(guī)范與管理?

6月22日,中國法學會航空法學研究會、中國航空運輸協會法律委員會在深圳市舉辦“無人機與法律高峰論壇”,中國國際經濟貿易仲裁委員會華南分會、法制日報社中國公司法務研究院協辦。會議由中國航空法學研究會會長郭俊秀主持。

與會者認為,出臺明確的民用無人機監(jiān)管規(guī)定迫在眉睫,無人機產業(yè)健康發(fā)展亟需立法。

2019年銷量或破300萬架

IDC(互聯網數據中心)數據顯示,2015年我國無人機銷售量近10萬架,市場規(guī)模近3億元;2016年達到39萬架,預計2019年銷量將突破300萬架。

“在我國,目前無人機制造企業(yè)超過了500家,生產總值超260億元。”中國民航局政策法規(guī)司法規(guī)處處長吉大鵬表示,“按照現在的增速,未來幾年無人機會出現井噴式發(fā)展?！?/p>

公開資料顯示,我國無人機領頭羊——深圳市大疆創(chuàng)新科技有限公司(以下簡稱“大疆公司”)的銷售額從2012年的不足2億元增長至2015年的64億元,其間年復合增長率高達217%,且占深圳海關無人機出口的95%以上。

據中國民航科學技術研究院政策法規(guī)研究所李亞凝博士介紹,隨著無人機潛在應用領域被不斷發(fā)掘,其在警用安防、國土測繪、影視拍攝、農林植保、行政巡檢等方面迅速嶄露頭角?！拔磥砦迥?中國無人機產業(yè)硬件產品復合年增長率將超過50%,而軟件和服務的增長率則有可能翻番,其全產業(yè)市場規(guī)模則有望攀高至3000億元左右?！崩顏喣f道。

干擾民航事件頻發(fā)

隨著無人機行業(yè)的迅猛發(fā)展,問題也不斷出現。

根據中國民航部門公布的數據,2015年全國共發(fā)生無人機干擾民航飛行事件4起,2016年發(fā)生23起,2017年上半年全國發(fā)生超過40起。

云南機場集團法務審計部部長胡新月介紹,以前干擾民航飛行的是“疑似無人機”,今年6月份云南機場首次確認了一起“無人機”干擾民航案例?！盁o人機確實干擾了民航機的安全?！焙略抡f。

國際航空運輸協會法律部高級法律顧問解興權、北京市盈科(上海)律師事務所航空律師李志宏同樣認為,無人機給載人航班帶來干擾。

然而,專攻無人機研發(fā)、生產、銷售的大疆公司則持不同觀點。

該公司政策與安全負責人王曉丹結合無人機在深圳機場的試點,稱試點半年出現零起威脅航空安全事件,她認為:“要客觀探討無人機和民用商業(yè)機是否確實存在干擾,我認為不存在,但目前各地對無人機的監(jiān)管處于‘管死’狀態(tài)?！?/p>

她介紹了國內各地無人機的禁飛區(qū)劃設范圍,如成都和昆明是40km×20km禁飛,廣州是9500平方公里禁飛。她認為,這屬于“一刀切”式管理,并提出要用合理“監(jiān)管”取代“一刀切”政策,應探討“禁飛公告”是否符合上位法;“禁飛公告”的制定權限到底在誰等問題。

監(jiān)管體系存在不足

目前,我國與無人機相關的規(guī)定有《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》《民用無人機駕駛員管理規(guī)定》《輕小無人機運行規(guī)定(試行)》《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》等。

但這些規(guī)定在與會專家看來,仍然存在不足。

北京大成律師事務所高級合伙人吳靜靜認為,目前我國關于無人機的法律法規(guī)僅限于部門規(guī)章,法律位階較低,行政強制效力不足,且現行規(guī)定僅僅各自分別對無人機活動的一部分做出規(guī)定,缺乏全面系統性法規(guī)。

李志宏律師稱,我國現有無人機相關法規(guī)還存在制訂過程中利益相關方參與性不足、無人機適航性的要求不明確、治理無人機擾航的法律適用混亂等問題。

那么,為什么無人機領域的監(jiān)管會存在這些問題?

吉大鵬分析稱,根本原因是無人機的社會屬性突出,難以單獨管理,必須協同發(fā)力。

而解興權則認為,源于我國缺乏明確的法律制度,需盡快推動無人機立法,同時需要進一步思考無人機對商業(yè)航空發(fā)生干擾并產生爭議時如何處理,以及無人機出了事故如何賠償等問題。

統一立法迫在眉睫

中國民航大學航空法律與政策研究中心副主任劉勝軍認為,無人機治理應注重源頭監(jiān)管,應積極完善無人機技術研發(fā)、制造、銷售、培訓和駕駛員的準入監(jiān)管,并要求其駕駛員必須熟知監(jiān)管框架和飛行規(guī)則,通過技術手段與法律融合創(chuàng)新監(jiān)管。

中國民用航空局國際合作服務中心主任孟慶芬建議,在完善我國無人機立法時,應積極吸收其他國家經驗,重視基礎研究,科學劃分不同類別的無人機管制,重視立法的協調性。

而關于如何立法,不少與會專家建議,應有效區(qū)分無人機與通用航空邊界,做好空域規(guī)劃與空中禁區(qū)設置,并確定行業(yè)準入制度,確定無人機的技術標準和相關組件,確保技術能限制無人機在指定空域運行,并保證無人機的可操縱性和可追蹤性,可開展民用無人機實名注冊,有效利用電子圍欄,對無人機施行聯防聯控。

“民航局應增加制定對無人機生產商的監(jiān)管制度,確保接入無人機的管控系統正常工作。目前監(jiān)管屬于多頭管理,管轄邊界模糊,因此應該高階位立法,厘清執(zhí)法機構的執(zhí)法權邊界。”吳靜靜建議,“目前的共識是非隔離空域內應由民航局進行管轄,隔離空域內由公安機關屬地管轄。”

“規(guī)章制訂過程中應廣泛聽取生產廠家、運營商、個人消費者、行業(yè)協會等利益相關方意見,并將通用航空分類管理、擴大低空空域開放、促進產業(yè)轉型升級、強化全程安全監(jiān)管等有機結合起來;同時多管齊下,依法應對無人機擾航行為,如加強機場凈空保護區(qū)域的公示、宣傳、警示標志設置,將無人機運行記錄納入誠信管理等?！崩钪竞暾f。