民主監(jiān)督不是人民政協(xié)與生俱來的職能，它是隨著我國人民民主的深入發(fā)展和人民政協(xié)事業(yè)的不斷推進(jìn)而逐漸被重視并得到加強(qiáng)的。自1982年政協(xié)章程修改首次明確人民政協(xié)具有民主監(jiān)督的職能以來，人民政協(xié)民主監(jiān)督經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、由弱而強(qiáng)、漸趨活躍的歷程。特別是一些地方政協(xié)，對民主監(jiān)督工作始終堅(jiān)持在探索中推進(jìn)，在實(shí)踐中完善，不斷創(chuàng)新形式，豐富內(nèi)容，馳而不息，使政協(xié)民主監(jiān)督工作呈現(xiàn)出勃勃生機(jī)。這其中，杭州市政協(xié)努力豐富政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式，進(jìn)行了有益的實(shí)踐和探索，也觸發(fā)了筆者對新形勢下政協(xié)民主監(jiān)督工作的思考。

杭州市政協(xié)民主監(jiān)督的主要做法

長期以來，相對于政協(xié)政治協(xié)商、參政議政職能的發(fā)揮，民主監(jiān)督仍屬“短板”。究其原因，既有體制機(jī)制方面的先天不足，又有理論上的滯后，還有現(xiàn)實(shí)操作中對于監(jiān)督對象和監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方法的認(rèn)知模糊。對此，杭州市政協(xié)的路徑是：

1. 推動人民政協(xié)民主監(jiān)督的制度化。

由制度化帶動組織化和程序化，通過相應(yīng)的制度安排，把人民政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式落實(shí)到具體的政治實(shí)踐中，這是尋求工作突破的一條好的途徑。2014年，杭州市委制定出臺了《中共杭州市委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見》，具體明確人民政協(xié)民主監(jiān)督的8方面主要內(nèi)容，規(guī)范了人民政協(xié)民主監(jiān)督的11種形式，主要有會議協(xié)商監(jiān)督、專項(xiàng)集體民主監(jiān)督、民主評議監(jiān)督、民主監(jiān)督員監(jiān)督、提案監(jiān)督等形式。并且設(shè)定了民主監(jiān)督的知情溝通和督辦反饋、政協(xié)民主監(jiān)督與其他監(jiān)督形式協(xié)作配合、健全發(fā)揮民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士在民主監(jiān)督的重要作用三個(gè)機(jī)制。市政協(xié)也制定了關(guān)于貫徹市委進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見的實(shí)施辦法，并研究制定了《民主評議監(jiān)督工作辦法》、《關(guān)于委派民主監(jiān)督員的實(shí)施意見》等，這一系列制度規(guī)程的出臺，使政協(xié)民主監(jiān)督職能的履行有了清晰的依據(jù)和遵循，程序更科學(xué)，操作更規(guī)范，評價(jià)更具體，效果更直觀。

2. 制定具體明晰的民主監(jiān)督年度計(jì)劃。凡事預(yù)則立。從2014年起市政協(xié)就開始制定民主監(jiān)督年度計(jì)劃，2015年之后又將年度民主監(jiān)督計(jì)劃提格為市委、市政府、市政協(xié)三家辦公廳聯(lián)合以市委辦文件形式下發(fā)。在年度計(jì)劃中對各類民主監(jiān)督形式所包含的監(jiān)督內(nèi)容予以確認(rèn)，同時(shí)明確每項(xiàng)監(jiān)督活動的牽頭領(lǐng)導(dǎo)、參與領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)人和牽頭單位、參與單位以及實(shí)施時(shí)間。通過三辦聯(lián)合文件的下發(fā)，體現(xiàn)文件所列的民主監(jiān)督活動是市委、市政府、市政協(xié)的共同任務(wù)，市政協(xié)是受市委、市政府委托對某項(xiàng)事務(wù)開展民主監(jiān)督，這種民主監(jiān)督既是整體工作的一個(gè)重要組成部分，又是促進(jìn)市委決策部署和市政府工作落實(shí)的積極有效環(huán)節(jié)。

3. 著力提高政協(xié)民主監(jiān)督的組織化程度。民主監(jiān)督是政協(xié)章程賦予人民政協(xié)的一項(xiàng)神圣職能，各級政協(xié)委員會是履行這一職能的組織者。十屆杭州市政協(xié)以來，在繼承已有傳統(tǒng)的同時(shí)，著力在提高民主監(jiān)督的組織化程度方面做了創(chuàng)新改進(jìn)。一是委派民主監(jiān)督員。根據(jù)省市“五水共治”要求，從2014年起向城管、農(nóng)辦、環(huán)保三家單位委派30名“五水共治”民主監(jiān)督員，對派駐部門“五水共治”工作開展情況開展駐點(diǎn)監(jiān)督。二是派駐民主監(jiān)督小組。2015年起，市政協(xié)組成18個(gè)政協(xié)民主監(jiān)督小組，對市法檢兩院及16個(gè)市直單位開展駐點(diǎn)式、經(jīng)常性民主監(jiān)督。三是開展民主評議監(jiān)督。根據(jù)市委、市政府工作中心，選擇一些社會各界比較關(guān)注的事項(xiàng)，如大氣環(huán)境綜合整治、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)運(yùn)行等內(nèi)容，組織委員進(jìn)行評議，提出意見。四是開展專項(xiàng)集體民主監(jiān)督。圍繞助推市委、市政府重大決策部署落實(shí)，如“浙商杭商回歸重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)”、“打好城中村改造攻堅(jiān)戰(zhàn)”、“勇奪大禹鼎”等，組織政協(xié)委員運(yùn)用調(diào)研視察、座談走訪、問卷調(diào)查、明察暗訪等多種方式開展專項(xiàng)集體民主監(jiān)督，形成《民主監(jiān)督報(bào)告》報(bào)市委、市政府閱批。

4. 努力增強(qiáng)民主監(jiān)督的成效。人民政協(xié)民主監(jiān)督是幫助黨和政府改進(jìn)工作的重要方式，具有建設(shè)性和助力性。要提高政協(xié)民主監(jiān)督的積極性和持續(xù)性，必須研究如何增強(qiáng)民主監(jiān)督的成效。而提高成效的重點(diǎn)在于知情、履職、反饋三大環(huán)節(jié)。對此，杭州市政協(xié)從幾方面著手：一是強(qiáng)化知情明政渠道，每年安排若干次市政府主要領(lǐng)導(dǎo)及法檢兩院和政府重要部門主要領(lǐng)導(dǎo)向政協(xié)委員通報(bào)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況和年度重要工作。黨政部門作出重大工作決策和部署、召開重要會議時(shí)邀請本單位、本系統(tǒng)政協(xié)委員及政協(xié)派駐監(jiān)督員、特約監(jiān)督員參加。二是政協(xié)黨組或主席會議專題聽取被監(jiān)督單位辦理監(jiān)督意見情況匯報(bào)，并邀請擔(dān)任監(jiān)督員的政協(xié)委員參加，對辦理情況發(fā)表意見。三是對重點(diǎn)提案辦理情況進(jìn)行民主評議，以“決策”為標(biāo)準(zhǔn)，將重點(diǎn)提案落實(shí)情況分為基本完成型、準(zhǔn)備實(shí)施型、計(jì)劃決策型、留作參考型四類，有針對性地組織民主評議。四是以市委文件規(guī)定把重視支持和自覺接受政協(xié)民主監(jiān)督“三個(gè)列入”，即列入黨委政府督查機(jī)構(gòu)的督查內(nèi)容，列入黨委政府及其部門工作的年度考核內(nèi)容，列入檢驗(yàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部基本政治素養(yǎng)的一條重要標(biāo)準(zhǔn)和選拔任用干部的重要參考；對政協(xié)以《民主監(jiān)督報(bào)告》《民主評議報(bào)告》《民主監(jiān)督建議書》提出的重要監(jiān)督意見，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)要閱批；對因辦理不力造成不良后果和影響的，政協(xié)可向黨委政府提出責(zé)任追究建議，黨委政府要及時(shí)檢查處理并作反饋。

關(guān)于政協(xié)民主監(jiān)督的若干思考

杭州市政協(xié)的生動實(shí)踐啟示我們，政協(xié)民主監(jiān)督不僅有章可依，而且舞臺廣闊，作為我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，政協(xié)民主監(jiān)督大有可為，前途光明。當(dāng)前關(guān)鍵是要從認(rèn)識上、理論上進(jìn)一步廓清對政協(xié)民主監(jiān)督的認(rèn)知和認(rèn)同，增強(qiáng)理論自信和實(shí)踐自信。

1. 政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)問題。2004年修訂的政協(xié)章程規(guī)定，中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和地方委員會的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。2006年出臺的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》指出：“人民政協(xié)的民主監(jiān)督是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督”。今年中辦發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》又進(jìn)一步明確人民政協(xié)民主監(jiān)督是“參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士在政協(xié)組織的各種活動中，依據(jù)政協(xié)章程，以提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的協(xié)商式監(jiān)督?！边@就清楚表明：其一，民主監(jiān)督是人民政協(xié)作為我國國家政治架構(gòu)和制度設(shè)計(jì)的重要機(jī)構(gòu)的主要職能之一；其二，人民政協(xié)的民主監(jiān)督具有政治監(jiān)督性質(zhì)；其三，政協(xié)民主監(jiān)督是一種協(xié)商式監(jiān)督。這種“協(xié)商式監(jiān)督”主要體現(xiàn)在：1.它是社會主義協(xié)商民主的重要實(shí)現(xiàn)形式。人民政協(xié)不是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，開展監(jiān)督不是靠強(qiáng)制約束力，而是靠政治影響力。2.監(jiān)督只是手段和途徑，其方式和原則是協(xié)商，目的是協(xié)助黨和政府解決問題、改進(jìn)工作，增進(jìn)團(tuán)結(jié)、凝心聚力。3.協(xié)商式監(jiān)督的原則要求政協(xié)的民主監(jiān)督必出于公、必出于和、必出于誠、必出于實(shí)，以有利于更好推動黨和政府大政方針和決策部署落實(shí)。

2. 政協(xié)民主監(jiān)督的角色問題。政協(xié)不是政治協(xié)商的主體而是政治協(xié)商的載體和平臺，同樣在民主監(jiān)督中政協(xié)也不可能是主體，而是“參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士在政協(xié)組織的各種活動中，依據(jù)政協(xié)章程，對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行的監(jiān)督”（中發(fā)[2006]5號），這里有幾個(gè)問題需要進(jìn)一步明確：其一，政協(xié)是民主監(jiān)督的平臺，在政協(xié)的民主監(jiān)督中，唱主角的是參加政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士，他們在政協(xié)履行監(jiān)督職責(zé)，發(fā)揮作用。其二，政協(xié)是民主監(jiān)督的組織者，并且是一種具有主觀能動作用的組織者。政協(xié)為委員的監(jiān)督提供組織化支撐。

3. 政協(xié)民主監(jiān)督的邊界問題。政協(xié)的民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，與其他形式的監(jiān)督相比，有其特定的邊界。從法律角度看，民主監(jiān)督可以對“國家憲法法律和法規(guī)實(shí)施情況”進(jìn)行監(jiān)督，保證國家制定的法律法規(guī)真正得到貫徹落實(shí)；從政府角度看，人民政協(xié)可以對“大政方針、重大改革舉措、重要決策部署貫徹執(zhí)行情況，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃落實(shí)情況、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況”進(jìn)行民主監(jiān)督；從政協(xié)履職效應(yīng)看，要對“政協(xié)提案、建議案和其他重要意見建議辦理情況”進(jìn)行民主監(jiān)督。在地方政協(xié)的實(shí)踐中，運(yùn)用好這個(gè)邊界，對于推進(jìn)政協(xié)民主監(jiān)督是有幫助的。

政協(xié)是由界別組成的，委員行使民主監(jiān)督職責(zé)其背后所代表的是各自所在界別，所以從某種程度講這種監(jiān)督具有一定的社會性，但不能將政協(xié)的監(jiān)督等同于社會監(jiān)督。關(guān)鍵是要打通政協(xié)委員深入界別群眾的聯(lián)系渠道，在社情民意、提案等收集的過程中，要深入了解真實(shí)情況，廣泛知社情，解民意，以真實(shí)客觀地反映社會焦慮和人民訴求，為民主監(jiān)督提供社會和民意基礎(chǔ)。

（作者單位：杭州市政協(xié)）