我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟增長的最大優(yōu)勢和最大潛力在于人口城鎮(zhèn)化。到2020年,實現(xiàn)“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”、“實施居住證制度,努力實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”的目標,關(guān)鍵在于深化戶籍制度改革,讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度退出歷史舞臺。

近年來,盡管國家出臺了一系列文件推進戶籍制度改革,但總的看,并未明確“以全面實行居住證制度取代城鄉(xiāng)二元戶籍制度”的改革目標,也未明確到2020年即全面建成小康社會時,基本完成戶籍制度改革任務(wù)。總的判斷是:讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度成為歷史,是推進城鄉(xiāng)一體化、擴大內(nèi)需的最大潛力;讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度成為歷史的時機條件成熟;與農(nóng)村土地制度三權(quán)分置改革相結(jié)合深化戶籍制度改革面臨重要機遇。對此,筆者有幾點思考。

把2020年作為讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度退出歷史的時間節(jié)點。“十三五”深化戶籍制度改革,不應(yīng)在原有制度上修修補補,不能把“暫住證”換個牌子變成“居住證”,也不能長期實行戶籍制度和居住證制度“雙軌制”,而是要積極創(chuàng)造條件,到2020年讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度退出歷史。

全面實行居住證制度,取代城鄉(xiāng)二元戶籍制度。筆者認為,中央層面下決心,著力推進居住證取代城鄉(xiāng)二元戶籍制度進程和省際間居住證制度的相互銜接,到2020年基本建立以身份證號為唯一標識、全國統(tǒng)一的居住證制度,并使人口城鎮(zhèn)化率(即居住證率)達到50%以上,由此基本形成人口城鎮(zhèn)化的新格局。與之相適應(yīng),要推進人口管理理念、人口管理制度、人口管理主體的重大變革:由對人口的控制向?qū)θ丝诘姆?wù)與管理轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)對流動人口的精細化管理和服務(wù);按照“擴大覆蓋范圍、降低申領(lǐng)門檻、提高服務(wù)水平、完善技術(shù)手段、推進制度并軌”的基本思路,實現(xiàn)由城鄉(xiāng)二元戶籍制度向居住證制度的轉(zhuǎn)變;由治安部門的管理向人口服務(wù)部門的管理轉(zhuǎn)變,探索建立以民政部門為主,由公安、統(tǒng)計、衛(wèi)生、工商、教育、社保等部門共同參與的人口綜合服務(wù)管理系統(tǒng)。

統(tǒng)籌推動戶籍制度和農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)制度改革,讓農(nóng)民帶著土地財產(chǎn)權(quán)進城。農(nóng)村土地制度改革問題不破題,要實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的目標就很困難。如果在農(nóng)村土地、戶籍、基本公共服務(wù)三大制度創(chuàng)新上實現(xiàn)突破,到2020年就有條件以全面實行居住證制度取代城鄉(xiāng)二元戶籍制度。深化農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)制度改革,加快落實農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán),尤其是落實農(nóng)民宅基地完整的財產(chǎn)權(quán)和確權(quán)登記發(fā)證工作,將明顯增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入,增強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的能力,為總體實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)一、水平大致相當提供重要條件。由此,為全面實施統(tǒng)一的居住證制度奠定重要基礎(chǔ)。

強化各級政府在基本公共服務(wù)上的責任分工。以全面實行居住證制度取代城鄉(xiāng)二元戶籍制度,關(guān)鍵是到2020年總體實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。這包括,強化中央政府在基本社會保障服務(wù)中的責任。由中央統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標準,尤其是規(guī)范中央和省級政府在養(yǎng)老保障、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)中的責任;進一步細化中央和省級政府的服務(wù)范圍、支出比例、管理權(quán)限等,按照受益范圍確定支出責任分擔比例。針對流入地和流出地義務(wù)教育經(jīng)費銜接困難的問題,對義務(wù)教育實行全國通用的教育券制度,盡快出臺全國統(tǒng)一的異地高考方案;以流動人口變動為基礎(chǔ),建立財力與事權(quán)動態(tài)匹配的財稅體制,完善中央轉(zhuǎn)移支付制度,保障流入地的財力。建立轄區(qū)財政責任機制,實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

盡快制定并實施“廢除城鄉(xiāng)二元戶籍制度,全面實行居住證制度”的具體行動方案。盡快明確提出到2020年“廢除城鄉(xiāng)二元戶籍制度、全面實行居住證制度”的目標、時間表和重點突破,并強化督查督辦工作,使這項歷史性的重大改革落實、落地。

(作者系全國政協(xié)委員、中國〈海南〉改革發(fā)展研究院院長)