公共服務軟肋，凸顯一些城市管理者規(guī)劃理念重“面子”輕“里子”，只見“水泥”不見人。

《瞭望》新聞周刊記者在多地調查發(fā)現(xiàn)，在城市快速長高變大、高樓摩登、道路寬闊的背后，空氣污染、交通擁堵、公共資源承載不足的“城市病”正在越來越多的城市上演，千城一面、內涵不足等問題不斷暴露、飽受詬病。

城市內涵捉襟見肘

采訪中，記者了解到，2013年國家發(fā)改委對全國新區(qū)新城建設狀況進行調查，抽查的12個省會城市全部提出推進新城新區(qū)建設，共規(guī)劃建設新區(qū)55個，平均每個城市要建4.6個新城新區(qū)。在中部城市合肥，短短十多年時間，城市面積擴張到一萬平方公里。然而，土地城市化的同時，一些新城區(qū)的公共服務遠未跟上，美麗城市下的美好生活存在諸多不足。2016年，合肥部分幼兒園上演的“報名大戰(zhàn)”引發(fā)關注。數(shù)百家長為了爭報幾十個入園名額，冒雨徹夜排隊、搖號抽簽，抽中的欣喜若狂，落選的淚流滿面，民生痛點令人唏噓。

不止合肥，近年來，西安、上海等多地曝出排隊搖號入園問題。有的一個小區(qū)住戶近千，配套的幼兒園卻只有每學期幾十人的招生名額；有的兩三個小區(qū)只配建一個幼兒園，僧多粥少讓不少孩子面臨“無園可上”的窘境。不僅公共服務設施嚴重不足，而且服務能力和水平也較低，入園“搖號”、入學“大班”、就醫(yī)“扎堆”等現(xiàn)象普遍。新城越建越大，居民越來越多，公共服務配套建設卻成“短腿”。

公共服務存在軟肋，凸顯一些城市管理者規(guī)劃理念重“面子”輕“里子”，對教育、醫(yī)療等合理民生需求重視不夠。一些地方政府甚至因為這些公共服務設施要大量“賠錢”，而將其交由開發(fā)商配建，但“一配了之”導致開發(fā)商為了節(jié)約成本搞低標準建設，“小馬拉大車”，造成公共服務資源緊缺，影響百姓居住幸福感。

“土地城市化”快于“人口城市化”，帶來一些城市產(chǎn)業(yè)空心化問題。記者在中西部地區(qū)調查發(fā)現(xiàn)，一些官員心中，大手筆建設商務辦公樓、CBD就代表“退二進三”、“升級換代”，這導致有規(guī)模、無內涵成為新城普遍存在的問題。記者發(fā)現(xiàn)，不少新城中，辦公樓和廠房大面積閑置，有的開發(fā)商打著產(chǎn)業(yè)城的旗號將寫字樓打造成“類住宅”出售，一些地方政府直接改規(guī)劃，將企業(yè)廠房改建成酒店式公寓。

東南大學建筑學院教授周琦說，一些地方政府主觀愿望過于強烈，導致規(guī)劃和建設過剩。一地政府換屆后，新領導往往不愿“填充”前任的發(fā)展藍圖，而一定要重新扯開攤子，造成爛尾新城。

新城建設與發(fā)展實際脫節(jié)，投射到規(guī)劃實踐就是過分重視土地、建筑等“硬規(guī)劃”，忽視人口、產(chǎn)業(yè)、資源、區(qū)域協(xié)調等“軟規(guī)劃”。周琦說，地方報批新城建設時，常只注重描繪美好愿景卻少研究地區(qū)人口流向、當?shù)刭Y源稟賦，過度考慮供給，少注重需求，理想與現(xiàn)實脫節(jié)。

以人為本意識不足顧此失彼

采訪中記者發(fā)現(xiàn)，造成上述問題的原因主要在于過去一段時間里，一些地方的城市發(fā)展片面追求建設速度、淡化發(fā)展質量。不少規(guī)劃學者批評，一些地方領導來不及評估當?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎和資源稟賦，就爭著喊出“一年成名，三年成型，五年成城”或“一年一個樣，三年大變樣”的口號搞開發(fā)，違背了城市發(fā)展規(guī)律。

同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院教授張尚武說，城市需要積淀、生長和逐步繁育，難以“速成”。一個地方出于政績需要盲目追求短期規(guī)模，會帶來供需失衡。

中國城市規(guī)劃設計研究院副院長楊保軍說，中國當前處在城市化快速發(fā)展的中后期，必須同步提升發(fā)展的質量。建設家園城市，讓人有認同感和歸屬感。然而，目前許多城市并未達到這一點。

記者調研了解到，四面建新城的發(fā)展模式表面光鮮，卻容易“拖累”老城品質的提升。一些省市既要爭建航空港、高鐵新城，又要搶抓一批高新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，“不得已”只能擱置老城改造、歷史文化保護。中國建筑標準設計研究院城規(guī)所顧問總規(guī)劃師韓秀琦說，這種管新不管舊、保政績輕民生的做法，實質反映了少數(shù)干部好大喜功，不下真功夫、不啃硬骨頭的心態(tài)。

此外，多硬件建設規(guī)劃，少區(qū)域特質、資源分析的“軟研究”也是主因。張尚武認為，目前工作實踐中，已經(jīng)出現(xiàn)不少新區(qū)新城的審批變成爭取土地和建設指標捷徑的事例，一些省市報批的新區(qū)項目表面看來目標宏大、前景可期，實際是不講地區(qū)分工、一味強調自己做大。而且在城市規(guī)劃中，也存在著畫圖紙、搞設計的規(guī)劃師“吃香喝辣”，評估人口、資源的規(guī)劃師“坐冷板凳”的現(xiàn)象。這造成一些城市建設中公共服務配置的嚴重滯后。合肥市教育局相關負責人告訴記者，合肥市去年摸底發(fā)現(xiàn)，在該市政務區(qū)、經(jīng)開區(qū)、濱湖新區(qū)等新城區(qū)都不同程度存在著教育資源特別是幼兒教育資源配置不足的問題，而且有的地方即便補建，也面臨場地空間不足的硬傷。歸根到底在于前期城市規(guī)劃對這些公共服務資源的規(guī)劃不足、沒留余地。

安徽省住建廳規(guī)劃處相關負責人表示，目前城市發(fā)展中對教育、醫(yī)療、健康等多種公共服務規(guī)劃往往是部門主導相互割裂，沒有形成一盤棋的統(tǒng)籌，這也導致出現(xiàn)城市外表靚麗而內涵品質不足。

提升治理水平迫在眉睫

多位規(guī)劃界專家指出，中國新城疾風暴雨式的增長期已經(jīng)過去，城市建設管理已經(jīng)進入從粗放擴張到精細管理、從貪大求全到注重內涵的轉型階段。在這種情況下亟待提升城市治理水平。

一是扭轉觀念，從主抓增量建設走向提升存量品質。事實上，在我國城市快速發(fā)展的情況下，從1990年開始，幾乎每年都會有城市、項目或個人獲得聯(lián)合國人居署頒發(fā)的“聯(lián)合國人居獎”。其中包括日照、張家港、南寧、揚州等地政府和部門，及成都、上海、紹興等地的城市改造和古城保護項目。這在一定程度上顯示了一些地方為解決城鎮(zhèn)化問題，為居住者提供更好居住環(huán)境所做的努力。

當前城市發(fā)展的重點應從單純追求規(guī)模擴張轉變?yōu)閺娬{現(xiàn)有設施的整合利用。周琦說，新城要去庫存化，應就現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)調整布局，以漸進、修補、改良的方式對接需求、實現(xiàn)再生。通過建筑業(yè)的升級換代重新利用空置設施不僅有利于消化存量，也為城市發(fā)展貢獻新特色。

一些專家談到，當前城市發(fā)展應該在重“軟件”和“特色”上下功夫，讓城市走出盲目規(guī)劃、超需求建設的循環(huán)。硬件建設前，應該先把地理、人口、社會等軟件資源摸清楚、規(guī)劃好。同一地區(qū)內的城市定位要契合特點、互相節(jié)制，區(qū)域間的布局要有所分工、突出特色。強化“軟規(guī)劃”地位，規(guī)劃設計不能再只盯著傳統(tǒng)畫圖的研究所，而要讓地理、社會研究為特色的院所在城鄉(xiāng)規(guī)劃中扮演重要角色。此外，城市建設不能追求三五年內畫滿圖紙蓋滿樓，而應當根據(jù)發(fā)展實際前置規(guī)劃好承載能力建設，特別是做好事關老百姓切身利益的公共服務配置。（楊玉華 程士華 王玨玢）