編者按

黨的十八屆四中全會提出“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的要求,并強(qiáng)調(diào)“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù),也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”。十八屆六中全會審議通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》兩部重要黨內(nèi)法規(guī),為全面從嚴(yán)治黨和依法治國提供了執(zhí)政黨自身組織建設(shè)的黨規(guī)基礎(chǔ)。本刊今天特別刊發(fā)3篇文章,從黨內(nèi)法規(guī)的程序法則、黨紀(jì)與法律關(guān)系的科學(xué)邏輯和黨內(nèi)法規(guī)體系的三維結(jié)構(gòu)等角度,對黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)進(jìn)行理論闡釋。

黨內(nèi)法規(guī)是黨的意志和黨員意志的規(guī)范形式,是實現(xiàn)黨的目標(biāo),規(guī)范黨內(nèi)活動,形塑黨員行為的重要依托。作為中國共產(chǎn)黨體現(xiàn)無產(chǎn)階級政黨紀(jì)律性的重要方式,黨內(nèi)法規(guī)一直以來都是黨的建設(shè)的重要內(nèi)容,在黨進(jìn)行革命斗爭、政權(quán)建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)改革的各個歷史階段,充分發(fā)揮了規(guī)范、穩(wěn)定和引領(lǐng)的作用,為黨的各項事業(yè)繁榮發(fā)展提供了可靠制度保障和規(guī)則指引,成為黨長期執(zhí)政興國的重要經(jīng)驗和成果總結(jié)。

在新的歷史時期,隨著依法治國方略的逐步落實,黨內(nèi)法規(guī)體系的發(fā)展面臨著來自國家法治建設(shè)發(fā)展的巨大壓力。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù),也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。我們必須全面加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè),著力提高黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性、民主性和科學(xué)性,使黨內(nèi)法規(guī)在新的歷史進(jìn)程中繼續(xù)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

作為黨依法執(zhí)政和依憲執(zhí)政的重要抓手,黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展和完善必須在憲法和法律的框架下進(jìn)行,通過運用憲法思維和法治思維全面提升黨內(nèi)法規(guī)制定水平,尤其要注意借鑒和移植國家立法的經(jīng)驗,將現(xiàn)代法治的因素注入黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)過程。黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系進(jìn)行統(tǒng)一部署,其理論依據(jù)就在于黨內(nèi)法規(guī)在廣義上也屬于“法”的一種類型,可以劃歸到“社會法”的范疇,是對國家法具有重要補(bǔ)充和輔助價值的“軟法”的組成部分。黨內(nèi)法規(guī)的“法”屬性,為國家立法的原則以及法律在黨內(nèi)法規(guī)制定和運行中的適用提供了適恰性依據(jù)。其中,最為重要的當(dāng)屬程序法則的適用。其要義有四:

合法性審查程序

在規(guī)范層面,合法性審查程序乃黨規(guī)合法性法則的內(nèi)在需要。合法性法則要求黨內(nèi)法規(guī)的制定必須合乎法的要求,這里的法既包括國家憲法與法律,也包括黨內(nèi)的黨章和各項法規(guī)。具體而言,合法性審查程序包括以下基本要點。

黨內(nèi)法規(guī)的制定必須遵守憲法和法律,不得與憲法和法律相抵觸。憲法是我國的根本大法,一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)必須要遵守“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”的規(guī)定,符合憲法和法律的規(guī)定是合法法則的最為基本的要求。

黨內(nèi)法規(guī)的制定必須符合黨章的規(guī)定,不得與黨章的原則和內(nèi)容相抵觸。黨章是黨的意志的集中體現(xiàn),代表了全體黨員的利益乃至人民的利益,黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī),也是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)的體系建設(shè)與完善必須以黨章為根本依據(jù),在黨章的框架之下開展活動,在立法中貫徹和實現(xiàn)好黨的理論、路線、方針、政策。

黨內(nèi)法規(guī)的制定不得與上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的規(guī)定相抵觸,還應(yīng)避免與其他同位黨內(nèi)法規(guī)對同一事項的規(guī)定相沖突。隨著黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量的劇增,黨內(nèi)法規(guī)與上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件、同位黨內(nèi)法規(guī)之間經(jīng)常就某些事項的具體規(guī)定產(chǎn)生抵牾和沖突現(xiàn)象。近年開展的大規(guī)模的黨內(nèi)法規(guī)清理工作,雖然解決了中央黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的問題,但并未消除中央各部門制定的黨規(guī)以及各省、自治區(qū)和直轄市制定的黨規(guī)之間,可能存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的問題,還需要我們繼續(xù)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的清理工作,以逐步推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系的形成和完善。在黨內(nèi)法規(guī)清理工作繼續(xù)開展的同時,為切實保障黨內(nèi)法規(guī)合憲和合法,強(qiáng)化備案審查程序成為目前黨內(nèi)法規(guī)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)格的備案審查,及時糾正黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的違規(guī)活動,以維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。此外,審查的關(guān)口還可以向前移,提前至黨規(guī)提交審議之前就對擬定的法規(guī)草案進(jìn)行前置審核,在提高工作效率和節(jié)約立法資源的同時,及時發(fā)現(xiàn)和消除黨內(nèi)法規(guī)草案制定中的問題,預(yù)先過濾掉草案中不合法或者與上位法沖突的地方。

民主征求意見程序

在價值層面上,民主法則是黨內(nèi)法規(guī)制定和完善所必須要遵從的基本法則,民主征求意見程序乃黨內(nèi)法規(guī)民主性法則的內(nèi)在要求和核心環(huán)節(jié)。具體而言,民主征求意見程序包括以下基本要點。

黨內(nèi)法規(guī)的制定必須堅持民主集中制的要求,反映和維護(hù)黨員的意志與利益。黨內(nèi)法規(guī)的效力和權(quán)威并非憑空出現(xiàn)的,而是來自全體黨員的認(rèn)可和接受。正因如此,黨內(nèi)法規(guī)才具有了規(guī)范所有黨員行為的效力。因此,黨內(nèi)法規(guī)能否體現(xiàn)黨員的意志和利益,是否真實體現(xiàn)黨員的意志和利益,就成為黨內(nèi)法規(guī)制定過程需要解決的核心問題。故而,為充分實現(xiàn)黨員的意志和利益,就必須在制定過程中堅持民主集中制的要求,充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主,在黨內(nèi)法規(guī)的立項、起草、審議等各個階段充分征求地方黨委、中央各有關(guān)部門和黨員的意見,使黨內(nèi)法規(guī)成為黨內(nèi)民主的制度保障,成為保證全黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的有力武器。

黨內(nèi)法規(guī)的制定要嚴(yán)格遵守和落實《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所規(guī)定的各項民主程序。民主征求意見是我黨開展黨內(nèi)法規(guī)制定工作的重要內(nèi)容,在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中,就提出了在黨內(nèi)法規(guī)的起草過程中,“應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究,全面掌握實際情況,認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗和新的實踐經(jīng)驗,充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議”。在黨內(nèi)法規(guī)草案形成后,還應(yīng)當(dāng)就草案廣泛征求意見,注意聽取黨代表大會代表和有關(guān)專家學(xué)者的意見,必要時還應(yīng)在全黨范圍內(nèi)征求意見;與群眾切身利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)草案,還應(yīng)充分聽取群眾意見。為了方便黨員干部和群眾反映意見,《條例》還增加了征求意見的形式,既有傳統(tǒng)的書面發(fā)函和來信的形式,也有座談會、論證會、網(wǎng)上征詢等形式,充分滿足了黨內(nèi)法規(guī)民主性實現(xiàn)所應(yīng)當(dāng)具備的方式和渠道要求。

統(tǒng)籌規(guī)劃程序

在技術(shù)層面上,統(tǒng)籌規(guī)劃程序乃黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)性法則的內(nèi)在要求。黨內(nèi)法規(guī)是否具有科學(xué)性是判斷黨內(nèi)法規(guī)體系是否健全和完善的重要標(biāo)準(zhǔn)。科學(xué)性法則所蘊(yùn)含的核心要素包括黨內(nèi)法規(guī)體系的完整性和合邏輯性、法規(guī)內(nèi)容的合理性和可操作性等,其中黨內(nèi)法規(guī)體系的完整性是科學(xué)性法則的首要要求。具體而言,統(tǒng)籌規(guī)劃程序包括以下基本要點。

統(tǒng)籌規(guī)劃程序要以形成結(jié)構(gòu)完善、內(nèi)容合理的法規(guī)體系為中心。從目前黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容來看,我國黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容和體系結(jié)構(gòu)上,都表現(xiàn)出了一定的不平衡性:有關(guān)紀(jì)律和紀(jì)律檢查的黨規(guī)較多,規(guī)定和保護(hù)黨員個人權(quán)利的內(nèi)容相對較少;規(guī)定實體性內(nèi)容的黨規(guī)較多,規(guī)定程序性內(nèi)容的黨規(guī)相對較少;原則性規(guī)定較多,細(xì)則性規(guī)定相對較少;重復(fù)立法和交叉立法的現(xiàn)象較多,黨規(guī)之間的銜接機(jī)制和配套規(guī)定不夠健全等。

統(tǒng)籌規(guī)劃程序要以黨內(nèi)法規(guī)立法工作規(guī)劃為依托。黨內(nèi)法規(guī)工作規(guī)劃是黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域最為核心的頂層設(shè)計,我們要把黨內(nèi)法規(guī)工作五年規(guī)劃作為黨規(guī)制定的方向指引,在五年規(guī)劃的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步完善黨規(guī)的年度工作計劃,做好各方面黨規(guī)立法的協(xié)調(diào)工作。根據(jù)目前黨的建設(shè)對黨內(nèi)法規(guī)的制度需求,未來的工作重點應(yīng)放在建立健全綜合性基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)上面,集中抓好黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)等領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的制定和完善工作。同時,黨內(nèi)法規(guī)的工作計劃還應(yīng)及時回應(yīng)社會熱點需求,針對黨的建設(shè)和黨的工作中存在的突出問題,及時出臺一批實踐急需、社會期待的黨內(nèi)法規(guī),解決好規(guī)范權(quán)力行使、推進(jìn)作風(fēng)轉(zhuǎn)變、嚴(yán)明黨的紀(jì)律、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督、發(fā)展黨內(nèi)民主、改革用人制度等重點黨規(guī)的制定問題。

立法后評估程序

在實施層面上,立法后評估程序乃黨內(nèi)法規(guī)可操作性的內(nèi)在要求。在法治實踐中,立法后評估已經(jīng)被證明是提高立法活動可操作性和實效性,促進(jìn)法律實施的有效手段,作為具有“法”屬性的黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)仿效相關(guān)立法后評估實踐,展開對黨內(nèi)法規(guī)實施效果的評估,以實施效果評估為依托,根據(jù)評估反饋情況及時修改完善相關(guān)黨內(nèi)法規(guī),進(jìn)行有針對性和深入的法規(guī)清理工作,建立有效的“立、改、廢”銜接機(jī)制,解決黨內(nèi)法規(guī)制度存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題。

此外,我們通過評估可以實現(xiàn)對黨規(guī)實施情況的監(jiān)督和檢查,由此強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效果和力度,使黨規(guī)的剛性約束力得到嚴(yán)格遵循。但從目前的實踐情況來看,黨內(nèi)法規(guī)的立法后評估工作還處于探索階段,各項評估程序和模式還不成熟,理論界應(yīng)借鑒國家立法后評估的相關(guān)經(jīng)驗與實踐,盡快制定出一套完善的黨內(nèi)法規(guī)評估辦法,明確黨規(guī)評估的主體構(gòu)成、對象選擇、指標(biāo)體系、方式方法以及相關(guān)程序內(nèi)容。此外,為督促黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行和落實,在評估中應(yīng)重點加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)實施情況的監(jiān)督和檢查,切實做到黨規(guī)面前人人平等、執(zhí)行黨規(guī)沒有例外,維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

(作者單位:武漢大學(xué)法學(xué)院)