國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革,是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)

十八大以來,中央強(qiáng)力反腐,以雷霆萬鈞之勢(shì)橫掃腐敗官場(chǎng),以霹靂手段重拳出擊,創(chuàng)造了史無前例的反腐紀(jì)錄?？吹椒锤〉镁薮蟪尚У耐瑫r(shí),也應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識(shí)到,這是一場(chǎng)輸不起的斗爭(zhēng),不敢腐只是反腐第一步,要實(shí)現(xiàn)不能腐、不想腐尚需長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略謀劃、嚴(yán)密的制度體系和完備的法治保障。實(shí)踐證明,懲治是最好的預(yù)防,制度是最大的保障。只有集中全黨力量,形成高壓態(tài)勢(shì),通過嚴(yán)厲懲治,才能形成巨大的震懾效果,有效預(yù)防腐敗;也只有加快建立制度體系,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,才能重建政治生態(tài),建設(shè)廉潔政治。

為了推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨,堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合,十八屆六中全會(huì)通過了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(以下稱《條例》)?！稐l例》第三十七條明確規(guī)定:“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督?！彪S后,2016年11月7日,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》,部署在3省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì),從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐,為在全國推開積累經(jīng)驗(yàn)。方案強(qiáng)調(diào),國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革,是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)。為什么此次改革引發(fā)全社會(huì)高度關(guān)注?什么樣的改革屬于重大政治改革?

國家監(jiān)察體制改革是全面從嚴(yán)治黨、實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與人民監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的需要

十八大以來的經(jīng)驗(yàn)告訴我們,只有堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨,集中有效的反腐敗力量,才能從根本上解決腐敗問題。推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革,特別是設(shè)置國家監(jiān)察委員會(huì),是全面從嚴(yán)治黨的需要,是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),形成制度化、法制化成果的需要,有利于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與人民監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。

十八大之后,黨的反腐敗體制機(jī)制已經(jīng)悄然發(fā)生了變化。下級(jí)紀(jì)委書記由上級(jí)紀(jì)委提名考察,落實(shí)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的同時(shí)強(qiáng)化了垂直監(jiān)督,增強(qiáng)了對(duì)地方反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)。重大反腐敗線索須上報(bào)上級(jí)紀(jì)委,有利于腐敗案件的查處。紀(jì)檢組派駐實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。中央派駐的45個(gè)紀(jì)檢組,覆蓋了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、中組部、中宣部、全國人大機(jī)關(guān)、全國政協(xié)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等139個(gè)單位。巡視制度也不斷完善,探索實(shí)行“三個(gè)不固定”,組長不固定、巡視對(duì)象不固定、巡視組和巡視對(duì)象的關(guān)系不固定。巡視組長不搞鐵帽子,一次一授權(quán),建立和完善組長庫。2014年在完成對(duì)31個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)巡視全覆蓋的同時(shí),又探索開展了專項(xiàng)巡視。由此可見,紀(jì)檢機(jī)關(guān)在人事管理和案件查處程序等方面的體制機(jī)制實(shí)際上在十八大之后已然發(fā)生了重大變化。

要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu),形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系

強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的同時(shí),對(duì)國家機(jī)器的監(jiān)督也提上議事日程。黨內(nèi)監(jiān)督是永葆黨的肌體健康的有力武器。我們是一黨長期執(zhí)政,制度優(yōu)勢(shì)已經(jīng)充分顯現(xiàn),但也面臨風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn),最大挑戰(zhàn)就是對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督。實(shí)現(xiàn)黨的歷史使命,必須破解自我監(jiān)督這個(gè)難題,要以黨內(nèi)監(jiān)督帶動(dòng)和促進(jìn)其他監(jiān)督,健全完善科學(xué)管用的權(quán)力監(jiān)督制約體系,推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。毋庸諱言,隨著黨內(nèi)監(jiān)督的加強(qiáng),已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督全覆蓋,覆蓋了所有的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體及企事業(yè)單位的黨員;而行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政府的組成部門,只負(fù)責(zé)監(jiān)察行政機(jī)關(guān)的工作人員,以及政府任命的工作人員,不可能覆蓋到政府以外的機(jī)構(gòu)和人員,由此便形成了“一條腿長一條腿短”的尷尬局面。

為此,必須“要完善監(jiān)督制度,做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì),既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督,又加強(qiáng)對(duì)國家機(jī)器的監(jiān)督”,國家監(jiān)察體制改革的一個(gè)根本出發(fā)點(diǎn)就是,“要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu),形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”。強(qiáng)化黨內(nèi)反腐敗斗爭(zhēng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),使黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合,形成發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差的有效機(jī)制。保證我們的監(jiān)督力量能夠覆蓋延伸到所有的公職人員,使得我們的監(jiān)督體制和監(jiān)督機(jī)制更加制度化、規(guī)范化。

國家監(jiān)察體制改革是全面依法治國、實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的需要

國家監(jiān)察體制改革是全面依法治國的需要。十八大之后,黨中央提出了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局,全面依法治國是重要戰(zhàn)略舉措。全面推進(jìn)依法治國,總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系,建設(shè)社會(huì)主義法治國家,形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系,形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。依規(guī)管黨治黨建設(shè)黨是依法治國的重要前提和政治保障。鄧小平同志指出:“沒有黨規(guī)黨法,國法就很難保障?！比嫱七M(jìn)依法治國,既要求黨依據(jù)憲法和法律治國理政,也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。我們黨經(jīng)過長期探索實(shí)踐,已經(jīng)形成了一整套層次清晰、運(yùn)行有效的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系,使管黨治黨建設(shè)黨有章可循、有規(guī)可依。

就國家法治監(jiān)督體系而言,雖然政府內(nèi)部有行政監(jiān)察和審計(jì),外部有人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式,檢察院還有專門的反貪污、反瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等力量,但這些反腐敗資源力量過于分散,很難發(fā)揮作用。建立國家監(jiān)察委員會(huì),可以整合反腐敗資源力量,形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制,有利于形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系,實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國的目標(biāo)。

國家監(jiān)察體制改革是推進(jìn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的需要。十八屆三中全會(huì)提出,全面深化改革的總目標(biāo)就是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。沒有厲行法治的決心,沒有健全完備的法律制度體系,沒有實(shí)施法治的能力和水平,很難稱得上是現(xiàn)代化國家?？梢?治理體系和治理能力現(xiàn)代化,最重要的就是在治國理政方面形成一套完備的、成熟的、定型的制度,通過有效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度體系,實(shí)現(xiàn)對(duì)國家和社會(huì)的治理,說到底就是實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的制度化、法治化。建立國家監(jiān)察委員會(huì),形成高效權(quán)威的國家監(jiān)察體系,有利于提升國家治理能力,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

國家監(jiān)察體制改革,需要借鑒古今中外有益經(jīng)驗(yàn),與時(shí)俱進(jìn)不斷創(chuàng)新

我國監(jiān)察制度起源于周朝,興于秦漢,隋唐時(shí)期臻于完備,一直延續(xù)至明清。在數(shù)千年的歷史長河中,監(jiān)察機(jī)構(gòu)幾經(jīng)變革,不僅名稱有所變化,而且機(jī)構(gòu)設(shè)置與地位也有所變化。最早的時(shí)候,丞相府、御史大夫府合稱二府,后來又增加了太尉,形成了所謂的三臺(tái)。監(jiān)察這個(gè)詞是從唐代開始出現(xiàn)的,在具體的官職名稱中變化不是太大,明清時(shí)代改為都察,無論稱為御史、監(jiān)察,還是都察,職能一直延續(xù)下來。監(jiān)察官的主要職能是監(jiān)察百官,即糾舉彈劾百官,其官職品位不高,但是權(quán)力很大,所謂“大事奏裁,小事立斷”。監(jiān)察范圍覆蓋財(cái)政、軍事、人事管理、司法、教育以及民風(fēng)民情等諸方面。監(jiān)察法規(guī)也十分完善,從漢代的“監(jiān)御史九條”“刺史六條”,到清代的“欽定臺(tái)規(guī)”“都察院則例”“十察法”等不一而足。

中國近代的監(jiān)察制度是對(duì)古代監(jiān)察制度的發(fā)展,孫中山先生主張的獨(dú)立于立法、行政、司法、考試的監(jiān)察權(quán),就是對(duì)百官彈劾糾舉、實(shí)施監(jiān)督的權(quán)力,這一思想對(duì)我們改革監(jiān)察體制具有啟發(fā)意義。北歐等國家的議會(huì)監(jiān)察專員制度對(duì)我們同樣具有參考價(jià)值。域外監(jiān)察制度表明,無論采取議會(huì)監(jiān)察專員制,還是在行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān),均要通過立法保障監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使,明確監(jiān)察對(duì)象的廣覆蓋。如1810年瑞典的《監(jiān)察專員法》規(guī)定監(jiān)察的對(duì)象包括法官、檢察官、公立學(xué)校老師、公立醫(yī)院醫(yī)生、護(hù)士及委托從事公務(wù)的人員。監(jiān)察手段也比較多樣,如埃及的行政監(jiān)督署擁有公開或秘密調(diào)查、調(diào)檔、偵查、搜查、逮捕、建議、越級(jí)報(bào)告等權(quán)力,瑞士賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)拘捕權(quán)、搜查權(quán),直至公訴權(quán)。

可以說,改革國家監(jiān)察體制,設(shè)立國家監(jiān)察委員會(huì),既是時(shí)代的要求,也是我們吸收了古今中外有益經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上與時(shí)俱進(jìn)的表現(xiàn),體現(xiàn)了中央全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國的決心。

(作者為中國政法大學(xué)副校長)