能否管好地方債,要看潛在風(fēng)險是否趨于化解,地方舉債行為是否規(guī)范,同時更要看財政政策是否得以優(yōu)化

11月14日,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》,根據(jù)政府性債務(wù)風(fēng)險事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況,將地方政府性債務(wù)風(fēng)險事件劃分為四個等級,實行分級響應(yīng)和應(yīng)急處置,必要時依法實施地方政府財政重整計劃。預(yù)案還明確提出:地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責(zé)任,中央實行不救助原則。

頒行地方債風(fēng)險管控新規(guī),目的就是化解地方債局部風(fēng)險。盡管我國地方政府性債務(wù)總體可控,平均債務(wù)率低于主要市場經(jīng)濟國家和新興市場國家水平,但是,也存在個別地區(qū)超警戒線,地方政府違規(guī)隱性擔(dān)?，F(xiàn)象難以杜絕,借PPP(政府和社會資本合作)項目保底承諾、回購安排等方式變相融資等現(xiàn)象。

化解這些潛在風(fēng)險,就是化解宏觀經(jīng)濟運行的隱憂。最近一年多來,通過對地方債實施限額管理、地方債務(wù)分類納入預(yù)算管理等一系列改革措施,已基本搭建起了地方債管理的制度框架。但無需諱言,制度建設(shè)還在路上,還未到完成時。借PPP通道變相舉債的現(xiàn)象表明,必須擴大地方債管理制度容量,才能在化解舊風(fēng)險的同時防范生成新風(fēng)險,為徹底解決地方債風(fēng)險問題創(chuàng)造條件。

地方債管理新規(guī),可謂“正當其事”。設(shè)定四級應(yīng)急機制和相關(guān)指標,指向的是風(fēng)險怎么防;依法分類處置債務(wù),指向的是債務(wù)怎么還;違規(guī)擔(dān)保承諾無效,指向的是隱形擔(dān)保怎么禁;高風(fēng)險地區(qū)將啟動地方政府財政重整,指向的是預(yù)算與舉債水平匹配;中央財政不兜底,指向的是責(zé)任主體的鎖定。管理越細化,約束越硬化,地方債風(fēng)險溢出的概率越小。

地方債管理新規(guī),也是“正當其時”。近年來,地方政府財政收入增幅有所下滑,加之債務(wù)償還高峰期到來,一些地方舉債沖動因此增長。據(jù)央行有關(guān)部門數(shù)據(jù),與近兩年財政收入增長8.4%左右的幅度相比,一些地方的政府性債務(wù)增幅超過數(shù)倍。顯然,這樣的舉債規(guī)模不可持續(xù),也容易遺留下重大風(fēng)險隱患。引入及時有效的風(fēng)險評估和預(yù)警機制,如同為地方舉債行為安裝了報警器,有助于遏制缺乏風(fēng)險評估的舉債沖動,將風(fēng)險化解在源頭。

那么,有了新規(guī),地方債是否就能管得好?作為財政政策效應(yīng)的組成部分,能否管好地方債,要看潛在風(fēng)險是否趨于化解,地方舉債行為是否規(guī)范,同時更要看財政政策是否得以優(yōu)化。地方債局部風(fēng)險隱患的生成,本質(zhì)上源于過去發(fā)生風(fēng)險事件有中央財政兜底的思維慣性,源于地方政府作為責(zé)任主體難以確定,源于央地財政體系還未完全理順,這也正是建立現(xiàn)代財政制度的主要難點和關(guān)鍵所在。財政制度的優(yōu)化,是化解地方債風(fēng)險離不開的前提。

從這個角度說,化解地方債務(wù)風(fēng)險,不能停留在倒逼地方政府提高債務(wù)風(fēng)險預(yù)警意識這一步,而要真正把握住問題導(dǎo)向,瞄準核心問題,以建立現(xiàn)代財政制度為目標,馳而不息,久久為功,通過持續(xù)不斷的制度建設(shè),讓地方在舉債機制上少一些不科學(xué)的行政化意志,多一些法律制度的遵循;少走一些無序舉債的老路,多做一些改善投資環(huán)境、政商環(huán)境的創(chuàng)舉;少一些急功近利的政績需求,多一些長期建設(shè)理念。如此,地方債管理新規(guī)的政策效應(yīng)才能最大化,地方債風(fēng)險管控才能有的放矢地做到管得住、管得好。

《 人民日報 》( 2016年11月16日 05 版)