中國古代基層大量的治理問題由民間社會自己解決，形成了頗具特色的政治文化——

基層治理概念強(qiáng)調(diào)的是國家與社會在公共事務(wù)管理上的合作，主要涉及官僚體系末端、社會組織、個(gè)人三者之間的互動合作關(guān)系。因此，嚴(yán)格來說，治理行為往往發(fā)生在國家與社會交接的基層領(lǐng)域。雖然治理作為明確的概念被提出來是很晚近的事，但是治理的行為卻一直都存在，尤其在中國的基層社會，治理擁有自己悠久的政治文化傳統(tǒng)。

作為最基層的政府，古代縣衙幾乎就是“一人政府”， “皇權(quán)不下縣”使得基層正式官員始終維持在一個(gè)較低的數(shù)量級

縣級政區(qū)的設(shè)置，最早產(chǎn)生于春秋時(shí)期的秦國。公元前688年，《史記·秦本紀(jì)》載 “武公十年，伐邦、冀戎，初縣之；十一年，初縣杜、 鄭”。北宋時(shí)期，地方政府分為路、府州、軍、監(jiān)、縣，其中，軍、監(jiān)分為管縣和不管縣兩種。元朝的政區(qū)層級并不統(tǒng)一，層級最多的有五級，也有不少地方是四級制，不過最普遍的還是三級制(省、路、縣) 。明朝和清朝的政區(qū)改革目標(biāo)，是將元代凌亂的政區(qū)層級統(tǒng)一化。清嘉慶元年取消了 “屬州”制度，政區(qū)統(tǒng)一分為省、府、縣三級制。在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，最核心的傳統(tǒng)政治文化是“皇權(quán)不下縣”。朱元璋曾經(jīng)在 《大誥》中命令縣官不許下鄉(xiāng)，不得親自督促鄉(xiāng)里工作。作為最基層的政府，傳統(tǒng)時(shí)代的縣衙幾乎就是 “一人政府”，縣官是上級政府指派的正式官員，要承擔(dān)絕大多數(shù)的日常工作事務(wù)，“百事躬親而不堪重負(fù)，很少得到或者根本得不到僚屬的輔佐”。這就產(chǎn)生了三個(gè)方面的后果: 第一，縣官一般不輕易介入具體的治理活動中；第二，縣官需要身兼多職，政府權(quán)力難以析分；第三，縣官需要仰賴大量的雇員和非正式官員來完成日常工作。

由于人力和精力所限，縣官雖然號稱 “父母官”，但是卻只能盡量避免對具體治理事務(wù)的介入。只有那些國家明確規(guī)定必須履行的職責(zé)，以及民間無法自行解決的問題，縣官才會接手處理。從制度上看，民眾也被禁止越級控訴，以減少各級政府的事務(wù)負(fù)擔(dān)。作為縣衙的行政首腦，縣官必須熟悉轄區(qū)內(nèi)的各方面情況并對一切事務(wù)負(fù)責(zé)，“他是法官、稅官和一般行政官。他對郵驛、鹽政、保甲、警察、公共工程、倉儲、社會福利、教育、宗教和禮儀事務(wù)等等都負(fù)有責(zé)任”。作為最重要的治理內(nèi)容之一，打擊違法犯罪、調(diào)解糾紛矛盾從而維持基層社會秩序是縣官日常工作的核心內(nèi)容，尤其是民事案件的辦理，據(jù)檔案資料顯示，民事案件占到州縣法庭承辦案件的三分之一。作為多權(quán)合一的 “法官”，縣官不僅需要主持庭審并作出判決，還需要主持勘查詢問以及緝捕罪犯。換言之，他要同時(shí)履行 “法官、檢察官、警長、驗(yàn)尸官的職責(zé)”。除了司法，縣官最核心的工作還包括維持治安與征稅。

即使身兼數(shù)職，作為正式官員的縣官也難以包辦所有的治理事務(wù)，雖然縣衙配有部分衙役，但是依然人數(shù)不足，只能額外雇傭一批非正式人員充當(dāng)幕友和長隨，協(xié)助完成縣官的日常工作。這樣一些雇員，由于不具有正式身份，地位不高，且流動性較大，因此很難對他們進(jìn)行制度化的約束。取而代之的是，縣官們只能和他們的輔助職員保持“私人性的、非正式的關(guān)系”，以此作為一種監(jiān)督策略。即便如此，雇員們也很容易仰仗縣官對他們的依賴而擺脫約束，為自己謀取私利。

直到清末和民國時(shí)期，中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)依然保持著 “皇權(quán)不下縣”的政治文化， 使得基層正式官員始終維持在一個(gè)較低的數(shù)量級。這使得基層官員不得不在很大程度上依賴地方性的雇員和半正式官員來完成治理工作，即使這些地方性的助手很容易失控。

受地方精英推舉而接受縣官任命的準(zhǔn)官員，充當(dāng)政府與鄉(xiāng)村社會的對接橋梁，這形成了頗具特色的“準(zhǔn)官員文化”

鄉(xiāng)村治理的另外一個(gè)傳統(tǒng)政治文化是 “準(zhǔn)官員文化”。準(zhǔn)官員在傳統(tǒng)社會中發(fā)揮著重要的治理作用。之所以稱作準(zhǔn)官員，是因?yàn)樗麄冎饕獊碜悦耖g，受地方精英的推舉而接受縣官的任命，充當(dāng)政府與鄉(xiāng)村社會的對接橋梁。

在20世紀(jì)初期，準(zhǔn)官員文化主要體現(xiàn)為保甲文化。作為縣衙門和地方社會之間的主要聯(lián)絡(luò)人， 保甲是不帶薪的準(zhǔn)官員。“處在國家與社會的交匯點(diǎn)上，他們具有兩副面孔，既是社會代表人，也是國家代理人。他們可能是地方社會中的強(qiáng)勢人物，也可能僅僅是被推舉的作為應(yīng)付國家索取緩沖器的小人物?！弊鳛橐环N理想狀態(tài)，保甲一方面要維護(hù)地方社會的利益，另一方面也要履行政府交付的職責(zé)。

保甲的基本功能是維持地方治安，協(xié)助政府緝查強(qiáng)盜、土匪，其背后的政治文化理念是: 每個(gè)人的行為都無法逃過鄰里鄉(xiāng)親的耳目，通過將這些地方性的準(zhǔn)官員組織起來，政府能夠更好地實(shí)現(xiàn)基層社會控制；有時(shí)候縣官也可以利用保甲推行道德教化，尤其是當(dāng)這些被推舉出來的保甲具有一定聲望的時(shí)候。

在清代河西走廊的水利組織中也存在類似的準(zhǔn)官員，他們有不同級別，大致包括管水鄉(xiāng)老、水利鄉(xiāng)老、水利老人、渠正、渠長、水利、渠甲、田畯郎、水首等，這些水官在公平用水、化解水利糾紛和實(shí)現(xiàn)基層社會治理上都發(fā)揮了重要的作用。隨著基層政權(quán)建設(shè)的推進(jìn)，保甲承擔(dān)的征稅、 征兵等任務(wù)日益繁重，以至于該職位對民間精英的吸引力日漸弱化；此時(shí)被鄉(xiāng)村社會推舉出來的鄉(xiāng)保，往往只是地方上的一個(gè)小人物，充當(dāng)?shù)胤秸嬲I(lǐng)導(dǎo)層與國家權(quán)力之間的緩沖帶。這些半正式官員，常常利用該職位的便利條件來謀取私利，以彌補(bǔ)自己工作中的辛苦。

實(shí)際上，準(zhǔn)官員文化向來都具有兩面性，有時(shí)候他們是地方利益的代表并協(xié)助縣官處理工作事務(wù)，有時(shí)候他們則是濫用權(quán)力謀取私利的人。他們能否恰當(dāng)履行職責(zé)，在很大程度上取決于地方社會以及縣衙對他們的約束力。如果一個(gè)區(qū)域社會生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定，村民在長時(shí)間的互動中形成緊密的血緣網(wǎng)絡(luò)和強(qiáng)烈的社區(qū)認(rèn)同感，那么就容易形成合作治理的機(jī)制，那些準(zhǔn)官員也可以得到較好的監(jiān)督。而在基層政權(quán)建設(shè)較為成功的地方，國家的力量也能夠較好地管束這些準(zhǔn)官員。

民間精英文化影響了中國鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，大量的治理工作由民間社會自己消化

民間精英文化是中國鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)政治文化中非常重要的一種。一方面，國家沒有能力在基層社會建立有效的官僚系統(tǒng)，作為基層國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的縣衙幾乎是 “一人政府”，這使得大量的治理工作只能由民間社會自己消化；另一方面，在鄉(xiāng)村治理中承擔(dān)一定職責(zé)的準(zhǔn)官員，雖然接受縣官的任命，但終究是受到地方精英的推舉和約束，在一定程度上是民間精英的利益代表者。

無論是對抗還是合作，民間精英文化真實(shí)影響了中國鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。民間精英，尤其是士紳，往往在民眾和官府之間保持一定的獨(dú)立性，同時(shí)起到溝通協(xié)調(diào)的作用。在20世紀(jì)初期的中國基層社會，國家雖然希望強(qiáng)化對鄉(xiāng)村的直接控制，但是因?yàn)樨?fù)擔(dān)不起龐大的基層正式官僚，只能依賴保甲等準(zhǔn)官員，而后者并不完全依附于官府，也受制于鄉(xiāng)村社會的約束，這種約束主要就來源于民間精英。因此可以認(rèn)為，傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村確實(shí)存在一個(gè)相對自主的社會，即使不是西方意義上的市民社會。

傳統(tǒng)政治文化的形成，首先與當(dāng)時(shí)的國家治理能力較低有關(guān)，依賴地方社會顯得非常重要；而地方社會內(nèi)部組織化程度較高，則是傳統(tǒng)政治文化得以存續(xù)的另外一個(gè)原因。

當(dāng)然，隨著現(xiàn)代國家建設(shè)和市場化的浸淫，多數(shù)村莊的內(nèi)部組織化已然瓦解，原子化的社會越來越難以參與到基層治理當(dāng)中。作為一個(gè)大型國家，現(xiàn)代中國所面臨的廣袤基層社會的治理實(shí)際上要比傳統(tǒng)時(shí)期來得困難。例如，由于民間調(diào)解的能力越來越弱，大量的糾紛涌向國家機(jī)構(gòu)，構(gòu)成極大的治理負(fù)擔(dān)。從這個(gè)意義上講，如何在當(dāng)前的情況下重建社會，推動社會的內(nèi)部組織化，從而確保鄉(xiāng)村治理得以有效運(yùn)行，這也許是傳統(tǒng)政治文化能夠給現(xiàn)代中國的一個(gè)重要啟示，雖然不可能是直接的經(jīng)驗(yàn)照搬。

（作者單位：華南理工大學(xué)公共政策研究院）

閱讀延伸

中國古代基層社會管理三要素

自先秦到明清，中國鄉(xiāng)村社會秩序和社會管理的基本構(gòu)成要素有三：宗族、鄉(xiāng)里和鄉(xiāng)紳。宗族是由父系血緣關(guān)系而結(jié)成的組織，鄉(xiāng)里是基于地緣關(guān)系而形成的組織，鄉(xiāng)紳是指有官職或功名的地方士紳。這三者形成了古代不同時(shí)期的鄉(xiāng)村社會秩序。鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)紳中的良紳，他們根植、立足于鄉(xiāng)土社會，以其士大夫的文化精神，影響、作用于鄉(xiāng)土社會。作為一個(gè)特殊的階層，他們具有溝通地方政府與社會的權(quán)利和便利，對于地方政府的政策，亦可以代表民眾向州縣官進(jìn)言。同時(shí)，他們又經(jīng)常是宗族長，維持著鄉(xiāng)間社會的禮儀和秩序。這樣一個(gè)階層，在鄉(xiāng)村社會實(shí)踐著儒家“進(jìn)亦憂，退亦憂”的理念，維系著鄉(xiāng)村社會的秩序。（如輝輯）