原標題：行政不作為占比復議總量達7% 專家建議建追責體系

行政不作為占比復議總量達7%

專家建議建立可預見規(guī)范化追責體系

近年來被頻頻曝光的行政不作為問題,在實踐中究竟有多嚴重?

據(jù)中國行政法學研究會副會長、國務院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司原司長青鋒研究統(tǒng)計,進入行政復議程序的行政不作為案件，自2012年以來,每年大約1萬件以下，占到行政復議總量的6%到7%之間，其內(nèi)容主要涉及處罰強制、征收許可、行政確認、行政確權(quán)等方面。這是《法制日報》記者從近日召開的中國行政法學研究會2016年年會上獲悉的。

囿于統(tǒng)計資料,這些數(shù)據(jù)并非全部。青鋒強調(diào),“還不能全面反映行政執(zhí)法當中不作為的情況”。

國務院文件6年前點出問題

在中國政法大學終身教授應松年看來，行政不作為與市場監(jiān)管及行政檢察監(jiān)督，“是當前我們國家存在的非常重大問題，已經(jīng)引起了老百姓的廣泛議論，我們法學工作者不得不重視這個問題?！?/p>

的確,行政不作為近年來日漸受到社會關注,行政部門多年沒有一起行政處罰；因為“不作為”被告到法院；甚至還因此收到“行政不作為”錦旗。

行政亂作為,是長期以來為老百姓反映最多政府著力解決的問題。不作為問題的解決又是何時被提上議事日程的?

梳理了國務院有關文件后，青鋒發(fā)現(xiàn)，早在2010年國務院有關文件就將這一問題明確點出?！耙恍╊I域腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，執(zhí)法不公、行政不作為亂作為等問題比較突出?！?010年10月10日印發(fā)的《國務院關于加強法治政府建設的意見》說。

不過,2004年3月22日印發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》提到:“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象時有發(fā)生”。在青鋒看來,這里面也涉及行政不作為問題。

2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中的“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象比較嚴重,執(zhí)法體制權(quán)責脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出”,“也暗含了不作為的問題”。青鋒說。

數(shù)據(jù)統(tǒng)計是另一個觀察視角。

青鋒通過對2012年至2015年關于行政復議有關材料的研究,發(fā)現(xiàn)涉及不作為問題的復議案件,在2012年是7072件，占所有復議申請事項中的6.39%。2013年有所上升,為9831件,占比7.53%。2014年是9987件,比重上有所下降。2015年是9583件，占比6.48%。

“不作為在執(zhí)法當中非常值得關注”，青鋒說,建設法治政府,實現(xiàn)2020年要基本建成法治政府這個目標，必須解決執(zhí)法當中的不作為問題。

擔心被追責就以為不做不錯

為何近年來行政不作為問題日益突出?

中國行政法學研究會會長、中國政法大學副校長馬懷德認為,這與社會上存在的認識錯誤或者認識誤區(qū)有關?！拔覀兌颊J為亂作為是違法，很少認為不作為是違法的，只將其看成是一般的違規(guī)甚至是一般的瑕疵。所以,在黨政機關，普遍有一種認為做多做錯,不做不會錯的看法。”

尤其是在黨的十八大加大反腐力度以來,行政不作為現(xiàn)象暴露出來?！霸瓉硪灿?但一旦加大規(guī)則力度之后,大家擔心被追責?；凇蛔霾诲e’理念形成了不作為。就像老百姓說的，過去是門難進、臉難看、話難講、事難辦，磨破嘴、跑斷腿，現(xiàn)在是門好進，臉好看，話好講，事不辦?！瘪R懷德說。

在觀念之外，制度也是其中一個主要原因。比如,對于“法定職責必須為”，就有實現(xiàn)的障礙，“哪些職責是法定職責，還很難判斷，界限不清楚就有推諉就有失職瀆職?！瘪R懷德認為，制度缺失也導致了不作為，制度應該對所謂的“作為”、“不作為”的界限劃清楚。

此外,追責方式過于簡單，也被認為應該對不作為負責。馬懷德指出:“過于簡單化的粗糙的追責方式,導致越來越多的不作為?！?/p>

遏制不作為需創(chuàng)新追責監(jiān)督方式

去年年底，中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》要求加大問責力度，堅決糾正行政不作為、亂作為，堅決克服懶政、庸政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。

《決定》明確,行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權(quán)不可為,勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。

如何實現(xiàn)這些要求,有效遏制行政不作為問題?

馬懷德認為，要轉(zhuǎn)變觀念，對不作為認定和追責的觀念需要進一步轉(zhuǎn)變?！安蛔鳛楸旧砭褪沁`法，不作為跟亂作為違法的結(jié)果是一樣的。不是做多錯多不做不錯,而是做多錯多有可能，但是不做有可能是錯,而且必然是錯。”增強依法依規(guī)追責理念?！艾F(xiàn)在的追責還是政策層面多一些,所謂‘運動來了風聲緊了’，追得比較兇，用力過猛，但是缺乏穩(wěn)定、長期的、可預見的規(guī)范化的追責體系?！?/p>

加快制度建設，完善相關立法。比如《行政程序法》《行政組織法》。程序法會規(guī)定法定期限、合理期限，組織法則規(guī)定法定職責，就可以因此對不作為進行判斷。

青鋒也認為，必須要明確行政執(zhí)法部門的職權(quán)。要梳理執(zhí)法依據(jù)，公布權(quán)力清單?！凹仁欠ǘ?quán)力，也是必須履行的法定義務，行政執(zhí)法部門任何違反法定義務的不作為和亂作為的行為，都必須承擔相應的法律責任?！?/p>

馬懷德還建議，創(chuàng)新追責監(jiān)督方式，形成合理梯度的追責?！胺傻淖坟煵荒芤桓妥硬宓降祝米顝娏业氖侄?。應該約談或者指導、警示，最后達到處分，甚至是處罰,或者追究刑事責任這樣的梯度。”還應該充分運用檢察監(jiān)督。

青鋒提出，在行政評議考核當中也要加強這方面的考核?！霸u議考核的主要內(nèi)容是行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員行使行政執(zhí)法職權(quán)和履行法律義務。評議考核怎么考，考什么，其中就有對他們是不是積極作為，有沒有履行法律義務的內(nèi)容?！鼻噤h說。